Uzasadnienie
Z informacji z dnia 8 lipca 2019 r. "[...]" przekazanej przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej "[...]" wynika, że w okresie od 1 lipca 2019r. do 31 maja 2021 r. A.K. (dalej jako: "Skarżąca") zostało ustalone prawo do świadczenia wychowawczego na rzecz dzieci: W.K. oraz D.K.
Po otrzymaniu informacji, że ojciec dzieci P.K. od 8 stycznia 2018 r. przebywa i pracuje na terenie "[...]", Wojewoda "[...]" (dalej jako: "Wojewoda") pismem z 3 września 2019 r. nr "[...]" ustalił, że od 8 stycznia 2018 r. w sprawie świadczeń wychowawczych na dzieci A. i P.K. (dalej jako: "Skarżący") mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Powołując się na ww. ustalenie Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej "[...]" (dalej jako: "organ I instancji") decyzją z "[...]" r., po uprzednim wszczęciu postępowania administracyjnego w tej sprawie, uchylił prawo do świadczenia wychowawczego na rzecz dzieci Skarżących, które zostało przyznane w okresie od 01.07.2019 r. do 31.05.2021 r. Podstawą rozstrzygnięcia stanowił art. 5 ust. 3, art. 2 pkt 20 lit. c, art. 16, art. 18 ust. 6 i art. 27 ust. 1 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2134 ze zm) dalej jako: "ustawa o pomocy", art. 65 § 1, art. 104 i art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) dalej jako: k.p.a., rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 25 czerwca 2019 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczenia wychowawczego oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1177).
Od tej decyzji odwołanie wniosła Skarżąca podając, że pobyt jej rodziny w "[...]" ma charakter czasowy, bowiem rozkazem personalnym z 15 grudnia 2017 r. jej mąż, będący "[...]", został skierowany do pełnienia służby na terenie "[...]" na okres od 8 stycznia 2018 r. do 30 czerwca 2021 r. Wyjaśniła, że wraz z dziećmi dołączyła do męża w sierpniu 2018 r., nie chcąc dopuścić do długotrwałej rozłąki. Miejscem zamieszkania rodziny w dalszym ciągu jest miejscowość "[...]". W odwołaniu zaznaczono, że ojciec dzieci otrzymuje wynagrodzenie z polskiego budżetu, rodzina nie posiada "[...]" numeru identyfikacji podatkowej. Skarżąca aktualnie zajmuje się wychowywaniem dzieci i nie podjęła pracy zawodowej w "[...]". Dzieci uczęszczają do międzynarodowej szkoły, a ich nauka finansowana jest z budżetu Ministerstwa "[...]". W ocenie Skarżącej, jej rodzina nie podlega "[...]" ustawodawstwu w zakresie świadczeń wychowawczych, a zatem błędnie została uchylona decyzja przyznająca świadczenie wychowawcze na dzieci.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze "[...]" (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że po ustaleniu przez Wojewodę pismem z dnia 3 września 2019 r., że od 8 stycznia 2018 r. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w sprawie świadczeń wychowawczych na dzieci Skarżącej, organ I instancji zobowiązany był do uchylenia przyznanego prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz dzieci Skarżącej na podstawie art. 16 ust. 6 ustawy o pomocy. Z treści tego przepisu wynika, że jedynie wojewoda jest organem właściwym do ustalenia, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz, że ustawodawca uwzględnia status prawny rodziny, nie zaś stan faktyczny lub przesłankę wspólnego gospodarowania. Kolegium wyjaśniło również, że uchylenie prawa do świadczenia wychowawczego nie jest równoznaczne z odmową jego przyznania, lecz oznacza, że właściwość do rozpatrzenia wniosku o ustalenie tego uprawnienia przechodzi na wojewodę.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnieśli Skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika, domagając się jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:
- - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji i niewskazanie czym kierował się organ ustalając miejsce zamieszkania Skarżących;
- - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wnikliwego załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, jak również brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i rozpatrzenia materiału dowodowego;
- - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na wadliwym ustaleniu miejsca zamieszkania Skarżących i przyjęciu, że miejscem ich zamieszkania jest miejsce ich pobytu;
- - art. 16 ust. 1 ustawy o pomocy w zw. z art. 25 kodeksu cywilnego poprzez błędne przyjęcie, że miejscem zamieszkania rodziny Skarżących jest "[...]", podczas gdy ich miejscem zamieszkania nadal są "[...]".
W uzasadnieniu wskazano, że organ w decyzji nie wyjaśnił dlaczego uznał, że miejsce zamieszkania Skarżących znajduje się poza granicami Polski. Niedostateczne wyjaśnienie podstaw rozstrzygnięcia uniemożliwia kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarżący zarzucili nadto, że nie przeprowadzono w sposób prawidłowy postępowania dowodowego, co doprowadziło do błędu w ustaleniach faktycznych. Wskazali, że pobyt Skarżącej wraz z rodziną na terenie "[...]" wynika ze specyfiki pracy jej męża, będącego "[...]", i wyznaczonego mu miejsca wykonywania obowiązków służbowych, a nie indywidualnej decyzji o przeniesieniu tam centrum swoich interesów życiowych. Skarżąca nie wiąże przyszłości z "[...]", jej pobyt w tym kraju ma charakter czasowy, ma bezpośredni związek z wyznaczonym jej mężowi miejscem wykonywania obowiązków służbowych. Miejscem zamieszkania Skarżącej są nadal "[...]", w których posiada dom.
Dowodzi to o tymczasowości opuszczenia kraju przez rodzinę Skarżącej. W ocenie Skarżącej, ocena spełnienia przez nią warunku zamieszkiwania na terytorium RP przez okres, w jakim ma otrzymywać świadczenie wychowawcze, musi uwzględniać szczególne okoliczności, które spowodowały wyjazd rodziny do "[...]". Wyjeżdżając poza terytorium RP Skarżąca kierowała się dobrem rodziny, nie chcąc dopuścić do jej długotrwałej rozłąki.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 30 czerwca 2020 r. Skarżący podnieśli, że zaskarżyli decyzję uchylającą prawo do świadczenia wychowawczego na dzieci, gdyż nie zgadzają się ze stanowiskiem Wojewody, że w ich sprawie ma zastosowanie koordynacja systemu zabezpieczeń.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a."
Zakres kontroli Sądu wyznacza zaś art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).
Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w sprawie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz dzieci Skarżących. Orzekające organy powołały się na pismo Wojewody z 3 września 2019 r., w którym organ ten uznał, że w niniejszej sprawie, w związku z przebywaniem i pracą ojca dzieci na terenie "[...]", od 8 stycznia 2018 r. znajdują zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Podstawą materialnoprawną decyzji wydanych w rzeczonej sprawie były przepisy ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2407, ze zm), która wprowadziła świadczenie wychowawcze, jako świadczenie mające na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Zgodnie z art. 16 ww. ustawy o pomocy:
- 1. W przypadku gdy osoba, o której mowa w art. 4 ust. 2, lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie.
- 2. W przypadku przebywania osoby, o której mowa w art. 4 ust. 2, lub członka rodziny tej osoby w dniu przyznania świadczenia wychowawczego lub po tym dniu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust. 1, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
- 3. Przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się w przypadku wyjazdu poza granice Rzeczypospolitej Polskiej lub pobytu turystycznego, leczniczego lub związanego z podjęciem przez dziecko kształcenia poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
- 4. W przypadkach, o których mowa w ust. 1 i 2, wojewoda ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
- 5. W przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 1, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, ustala prawo do świadczenia wychowawczego zgodnie z art. 11.
- 6. W przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla prawo do świadczenia wychowawczego za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń na rodzinę w innym państwie, o którym mowa w ust. 1, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
- 7. W przypadku, o którym mowa w ust. 6, wojewoda ustala prawo do świadczenia wychowawczego zgodnie z art. 11 od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń na rodzinę w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Z art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z ust. 3 ustawy o pomocy wynika, że prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje obywatelom polskim, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, w jakim maja otrzymywać świadczenia wychowawcze, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.
W myśl art. 2 pkt 15 ustawy o pomocy, ilekroć w ustawie mowa jest o przepisach o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego - oznacza to rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30.04.2004, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, str. 72, z późn. zm.) oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 284 z 30.10.2009, str. 1, z późn. zm.). Poza tym świadczenia wychowawcze w ramach przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego należy traktować jako świadczenia rodzinne. Stosownie bowiem do rozporządzenia nr 883/2004 określenie świadczenie rodzinne oznacza wszelkie świadczenia rzeczowe lub pieniężne, które mają odpowiadać wydatkom rodziny, z wyłączeniem zaliczek z tytułu świadczeń alimentacyjnych oraz specjalnych świadczeń porodowych i świadczeń adopcyjnych wspomnianych w załączniku I. Przepisy te mają na celu wyeliminowanie skutków podlegania różnym systemom zabezpieczenia społecznego różnych państw.
Kolizja taka może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy dochodzi do przyznania świadczeń w ramach różnych systemów zabezpieczenia społecznego. Ustawa o pomocy reguluje także kwestię właściwości organów, przewidując w art. 11, że właściwym do wydania decyzji w sprawach świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego jest wojewoda, gdyż pełni on funkcję instytucji właściwej w związku z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej.
Obowiązek ustalenia, czy mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego obciążający wojewodę obejmuje zatem sprawdzenie, czy przebywający poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej jest uprawniony do pobierania świadczenia. Nie budzi natomiast żadnych wątpliwości Sądu rozpoznającego tę sprawę, że chodzi o fizyczne przebywanie takiej osoby poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, a nie ocena czy pobyt ten można uznać za pobyt stały i takie też zamieszkiwanie, czy też jednie czasowy. Do momentu powstania uprawnienia do świadczenia na terenie innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej zastosowanie ma bowiem wyłącznie ustawodawstwo polskie.
W rozpoznawanej sprawie Wojewoda ustalił, że od 8 stycznia 2018 r. w sprawie świadczeń wychowawczych na dzieci Skarżących "[...]" - mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, bowiem od 8 stycznia 2018 r. ojciec dzieci przebywa i pracuje na terenie "[...]". Podkreślenia wymaga, że ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 16 ust. 4 ustawy o pomocy, że to wojewoda (a nie jakikolwiek inny organ) samodzielnie ustala, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2018 r., sygn. I OSK 1696/18, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: CBOSA). Prawidłowość tego ustalenia może być poddana ocenie dopiero na etapie kontrolowania wydanych przez wojewodę decyzji w sprawie przyznania albo zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych.
Zatem zastosowanie art. 16 ust. 6 ustawy o pomocy uchylenie przez organy orzekające w tej sprawie prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz dzieci Skarżących, było czynnością związaną i jedynie konsekwencją ustaleń Wojewody. Organy orzekające w tej sprawie nie posiadały bowiem uprawnienia do samoistnego rozstrzygania, czy w sprawie znajdują zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, czy też ustalenia czy Skarżąca wraz z dziećmi zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, bowiem w tym zakresie dokonał oceny Wojewoda, który pismem z 03.09.2019 r. (karta 15 akt adm.), na podstawie art. 11, art. 16 ust. 4 ustawy o pomocy, ustalił, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w sprawie świadczenia wychowawczego na dzieci Skarżących mają zastosowanie od 8 stycznia 2018 r.
W takim stanie sprawy organ właściwy miał obowiązek uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń na rodzinę w innym państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Skoro zatem ojciec dzieci od 8 stycznia 2018 r. przebywa i pracuje poza granicami kraju, to organy obu instancji prawidłowo w drodze decyzji uchyliły prawo do świadczenia wychowawczego na rzecz dzieci Skarżących za okres od 1 lipca 2019 r. do 31 maja 2021 r.
Należy zauważyć, że ustalenie przez Wojewodę, iż w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 16 ust. 4 ustawy o pomocy) wiąże się ze zmianą właściwości rzeczowej organu do rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego (art. 16 ust. 5 ustawy o pomocy). Oznacza to, że wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na rzecz dzieci Skarżących zostanie dopiero rozpatrzony przez Wojewodę, który jest uprawniony do wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 7 ustawy o pomocy. Powyższe nie oznacza więc, że wnioskowane przez Skarżących świadczenie im nie przysługuje. Zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja utrzymująca w mocy decyzję o uchyleniu przyznanych świadczeń wychowawczych, nie przesądza merytorycznie o pozbawieniu Skarżących uprawnień do tego świadczenia. Właściwym bowiem rzeczowo w sprawach świadczeń objętych przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego jest Wojewoda (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2018 r., I OSK 390/18, dostępny w CBOSA).
Resumując, z uwagi na wskazane wyżej okoliczności nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi co do naruszenia zasad postępowania administracyjnego poprzez niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego, a w szczególności okoliczności co do charakteru pobytu Skarżącej wraz z dziećmi poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, skoro jej pobyt w "[...]" związany jest jedynie z pełnieniem służby przez męża w ramach wykonywania obowiązków służbowych, gdyż jak wyżej podkreślono to właściwy organ - Wojewoda - ustalił, że w sytuacji Skarżących znajdują zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.