Uzasadnienie
Decyzją z "[...]" wydaną przez Prezydenta Miasta E. (dalej jako: organ I instancji), na podstawie art. 3 pkt 11, art. 17 ust.1 i 5, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 2 i 4, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji - dalej jako: u.ś.r.) odmówiono przyznania K.K. (dalej jako: strona lub skarżąca) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad córką. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia "[...]" córka strony została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, data ustalenia stopnia niepełnosprawności datuje się od 16-go roku życia, natomiast niepełnosprawność istnieje od urodzenia.
Tym samym spełnione jest kryterium wieku określające moment powstania niepełnosprawności, wskazane w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Ponadto ustalono, że strona mieszka z córką, a sprawowana opieka jest całodobowa. Jednakże strona ma ustalone prawo do emerytury z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W związku z tym organ odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na przesłankę neatywną jaką jest posiadanie uprawnienia do emerytury, stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r.
W odwołaniu od powyższej decyzji strona wniosła o jej zmianę, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego, na mocy którego przepis odmawiający przyznania wnioskowanego świadczenia osobie mającej prawo do świadczenia z ZUS stracił moc obowiązującą. Strona podniosła, że posiadanie prawa do emerytury nie powoduje, że ma mniejszy zakres obowiązków opiekuńczych i mniejsze potrzeby finansowe. Podkreśliła, że w tym przypadku prawo do renty i emerytury są tożsame. Wskazała również, że konieczność sprawowania opieki nad córką ograniczyła jej pracę zawodową, wskutek czego otrzymuje bardzo niską emeryturę. Opieka nad córką uniemożliwia jej też podjęcie dodatkowego zatrudnienia. Zdaniem strony odmowa wnioskowanego świadczenia jest niehumanitarna oraz sprzeczna z zasadą równości i niezgodna z Konstytucją RP.
Decyzją z "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. (dalej jako: Kolegium lub organ odwoławczy) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że strona jest osobą uprawnioną podmiotowo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż jest matką w stosunku do osoby wymagającej opieki. Jednakże w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka negatywna, mianowicie strona jest uprawniona do otrzymywania emerytury, a zgodnie z literalnym brzemieniem przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. w takim przypadku wnioskowane świadczenie nie przysługuje.
Jednocześnie organ II instancji zaznaczył, że Kolegium znany jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17, zgodnie z którym art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jednakże w ocenie organu odwoławczego wyrok dotyczy prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, zaś strona ma uprawnienie do emerytury. Zdaniem Kolegium uprawnienia te nie są tożsame i skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczył wyłącznie prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, to nie ma podstaw do interpretowania go w sposób rozszerzający.
W skardze na powyższą decyzję strona zarzuciła błędną interpretację obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazała, że za prawidłową należy uznać tezę, że narusza fundamenty aksjologiczne wyrażone w zasadach Konstytucji RP taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie. Wskazała, że prawidłowo zinterpretowany art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. powinien znaleźć zastosowanie do sytuacji skarżącej w ten sposób, że pozbawia ją przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 u.ś.r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury.
W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie powyższych decyzji i wydanie wyroku przyznającego jej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad córką w wysokości różnicy wysokości netto świadczenia pielęgnacyjnego i wysokości netto mojej emerytury. Dodała, że obecnie różnica ta wynosi 814,93 zł.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Kolegium podniosło, że znane są mu wyroki sądów administracyjnych, w których przyjęto wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. zaprezentowaną w skardze. Jednakże zauważono, że jeszcze niedawno sądy administracyjne prezentowały pogląd zgodny ze stanowiskiem Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, w myśl którego osoba mająca ustalone prawo do emerytury nie jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego niezależnie od tego, czy kwota otrzymywanej emerytury jest wyższa lub niższa od aktualnej wysokości świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Kolegium przedmiotowy przepis jest jednoznaczny i nie pozostawia pola do dowolnej interpretacji przez organy władzy publicznej, które go stosują (w tym sądy administracyjne). Powołano się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt I OSK 134/18.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został złożony przez skarżącą w piśmie z 28 maja 2020 r., a jego odpis doręczony organowi 4 czerwca 2020 r. W zakreślonym terminie organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Przechodząc do meritum sprawy podnieść należy, że z ustaleń organów wynika, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., gdyż skarżąca sprawuje opiekę nad córką, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe, ze wskazaniem, że niepełnosprawność istnieje od urodzenia, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 16-go roku życia, zaś skarżąca z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad córką zrezygnowała z pracy; nie może tez podjąć dodatkowego zatrudnienia. Organy uznały jednak, że skarżącej nie przysługuje wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne z uwagi brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., bowiem posiada ona ustalone prawo do emerytury. Jak wynika bowiem ze zgromadzonego materiału dowodowego rozpoznawanej sprawy skarżącej ma przyznaną emeryturę, która od 1 marca 2019 r. wynosi 1187,99 zł brutto (k. 5 akt administracyjnych).
W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie prawo do emerytury nie może automatycznie przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 stycznia 2020 r. (sygn. akt I OSK 2392/19, dostępny w Internecie), taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie narusza fundamenty aksjologiczne wyrażone w zasadach Konstytucji RP. Podkreślono, że celem regulacji prawnej zawartej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest udzielenie przez państwo pomocy osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym zrekompensować jej utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjonalnego dochodu.
Z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a tym samym pozbawienie się własnego źródła dochodu wynikającego z pracy świadczonej osobiście na podstawie umowy o pracę (lub innych podstawach nawiązania zatrudnienia) lub innej pracy zarobkowej świadczonej osobiście na podstawie umów cywilnoprawnych. Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym substytuować utracony dochód, w zamian za sprawowanie stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ustawodawca zróżnicował jednakże świadomie sytuację osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny w ten sposób, że po pierwsze, tych którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, po drugie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne, a po trzecie, tym którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń.
W pierwszej sytuacji ratio legis takiego rozwiązania prawnego wynikało z tego, iż osoby, których pozbawiano ex lege prawa do świadczenia pielęgnacyjnego posiadały już zapewnione źródło utrzymania. Decyzja ustawodawcy pozostawała tym samym w pełnej zgodności z celem, któremu służyło wprowadzenie do systemu zabezpieczenia społecznego przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego i była racjonalna w sytuacji, gdy wysokość świadczenia pielęgnacyjnego była niższa od wysokości świadczeń wyłączających prawo do niego. Skład orzekający NSA nie znalazł przesłanek, uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi prowadzić do takiego zdekodowania jego treści, który nie jest sprzeczny nie tylko z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji).
Egzegeza tego przepisu musi być bowiem zgodna z innymi normami systemu prawa. Ustalenie jego znaczenia musi także uwzględniać jego cel i rolę społeczną, którą winien on pełnić. Wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób mających ustalone prawo do emerytury w chwili wejścia w życie u.ś.r. było uzasadnione, gdyż ówczesna wysokość tego świadczenia była niższa od najniższej emerytury. Tym samym, osoba pobierająca emeryturę nie ponosiła straty finansowej pobierając emeryturę. Odwrócenie relacji ekonomicznych świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury musi wiązać się z realizacją celu tego przepisu i nie może stawiać osoby pobierającej emeryturę w sytuacji ekonomicznie gorszej niż byłaby wówczas, gdyby nie posiadała ustalonego prawa do emerytury.
Także w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych wskazuje się, że zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości tej emerytury. Brak jest bowiem racjonalnych argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.
W związku z tym posiadanie uprawnienia do emerytury nie stanowi przeszkody do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie uzasadnia przyznanie go w wysokości pomniejszonej o tę emeryturę, przy czym chodzi o emeryturę faktycznie otrzymywaną, czyli w tzw. wysokości netto – pomniejszonej o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 774/19; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1234/19, dostępne w Internecie).
Należy ponadto podkreślić, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest nim rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej. Przykładem jest skarżąca, która gdyby nie sprawowała opieki nad córką mogłaby "dorobić" do minimalnej emerytury.
W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że orzekające organy dokonały niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.
Natomiast skarżącej należy wyjaśnić, że sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, lecz kontroluje zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Nie może zatem przyznać żadnego świadczenia. Nawet jeśli uzna zasadność skargi może jedynie uchylić zaskarżoną decyzję, nakazując ponowne rozpoznanie sprawy przez organ z uwzględnieniem oceny prawnej zaprezentowanej przez Sąd w uzasadnieniu wyroku.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.