Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 4 stycznia 2019 r. Wojewoda Warmińsko - Mazurski, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stwierdził nieważność zarządzenia Nr 99/2018 Wójta Gminy Wydminy z dnia 20 listopada 2018 roku w sprawie wyborów sołtysów i rad sołeckich na terenie gminy Wydminy.
W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, że Rada Gminy Wydminy w § 8 załączników do uchwały w sprawie nadania statutów sołectwom postanowiła, że kadencja sołtysa i rady sołeckiej trwa cztery lata. Uchwała ta określa również procedurę wyborów stanowiąc w § 26 załączników, że wybory te zarządza Wójt tak, by mogły się one odbyć nie później niż w ciągu 6 miesięcy od daty pierwszej sesji nowej kadencji Rady.
Rada Gminy nie określiła od kiedy rozpoczyna się kadencja sołtysów i rad sołeckich, jednak trzeba uznać, że najszybciej rozpoczyna się ona w dniu przeprowadzonych wyborów. Poprzednie wybory sołtysów i rad sołeckich odbyły się w dniach od 7 kwietnia 2015 r. do 17 kwietnia 2015 r., co oznacza, że kadencja uprzednio wybranych sołtysów i rad sołeckich zakończy się między 7 a 17 kwietnia 2019 r. Natomiast w oparciu o przedmiotowe zarządzenie wybory przeprowadzono pomiędzy 5 a 21 grudnia 2018 r., przez co doprowadzono do skrócenia kadencji organów jednostek pomocniczych wybranych na lata 2015-2019.
W ocenie organu nadzoru, żaden przepis prawa nie upoważnia wójta do skracania kadencji funkcjonujących organów jednostek pomocniczych.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wywiódł Wójt Gminy Wydminy, wnosząc o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że zebrania wiejskie zostały zwołane zgodnie z postanowieniami zapisanymi w § 26 załączników statutów, tj. nie później niż w ciągu 6 miesięcy od daty pierwszej sesji nowej rady, co miało miejsce w dniu 20 listopada 2018 r. Do rozstrzygnięcia pozostaje kwestia kolizji § 8 i § 26 załączników do statutów, nadto statuty zawierają lukę prawną, bowiem nie wskazują momentu, w którym dochodzi do objęcia funkcji sołtysa, nie regulują też sytuacji, w której doszłoby do skrócenia kadencji rady gminy. Intencją Wójta nie było skracanie kadencji sołtysów i rad sołeckich i tak też się nie stało, ustalono bowiem, że osoby wybrane w grudniu 2018 r. obejmą swoje funkcje w dniu następnym po upływie kadencji dotychczasowych organów. W dniu składania skargi obowiązki sołtysów pełniły osoby wybrane w wyborach w 2015 r., kadencja organów sołectw nie została więc skrócona.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i podkreślając, że organ wykonawczy gminy ma obowiązek tak postępować, by nie uchybić przepisom uchwalonym przez Radę Gminy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje
Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2018 r., poz. 2107).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Nadto wskazania wymaga to, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302 – dalej p.p.s.a). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994), dalej u.s.g., wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością gminną na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
Rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały czy też zarządzenia zapada w razie ustalenia, że dany akt dotknięty jest wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak – Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, str. 28). Rozstrzygnięcie nadzorcze musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis prawa został uchwałą naruszony i na czym to naruszenie polegało. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2000 r. w sprawie o sygn. III SA 397/00 (ONSA z 2001 r., z. 3, poz. 117), stwierdził, że stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób nie budzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały (w tym przypadku zarządzenia) z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone.
Orzecznictwo sądowoadministracyjne jednolicie przyjmuje, że istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy to naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.
W rozpoznawanej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym nie wykazał, że Wójt Gminy Wydminy wydając w dniu 20 listopada 2018 r. zarządzenie w sprawie wyborów sołtysów i rad sołeckich na terenie gminy Wydminy naruszył unormowania zawarte w uchwale z dnia 27 października 2016 r. sprawie nadania statutów sołectwom położonym na terenie Gminy Wydminy.
Zapis § 8 załączników do przedmiotowej uchwały zdaje się nie budzić wątpliwości, gdyż stwierdza on jednoznacznie, że kadencje sołtysów i rad sołeckich trwają 4 lata. Jeżeli jednak treść powyższego przepisu zestawić z innymi unormowaniami zawartymi w uchwale w sprawie nadania statutów sołectwom lub, co może być bardziej istotne, z brakiem pewnych unormowań, to mogą się pojawić poważne wątpliwości dotyczące przede wszystkim spójności przepisów zawartych w uchwale, na podstawie której Wójt wydał uchylone przez Wojewodę zarządzenie.
Zestawienie unormowań z § 8 i § 26 załączników do statutów prowadzi do prostego wniosku, że zapisy obu tych paragrafów mogą, choć nie muszą wzajemnie się wykluczać, gdyż pierwszy z nich określa kadencję sołtysa i rady sołeckiej na 4 lata, natomiast § 26 nakazuje Wójtowi zarządzić wybory sołtysów i rad sołeckich w takim terminie, aby mogły się one odbyć nie później niż w ciągu 6 miesięcy od daty pierwszej sesji nowej kadencji rady gminy.
Podzielić należy stwierdzenie zawarte w skardze, że w przypadku skrócenia kadencji rady gminy przestrzeganie obu tych zapisów nie będzie możliwe. W ocenie sądu bardzo podobnie rzecz się przedstawia jeżeli mandat sołtysa wygaśnie lub sołtys i rada sołecka zostaną odwołani przed upływem kadencji. Wówczas zachowanie wymogu 4 letniej kadencji nowego sołtysa i zarządzenia wyborów w ciągu 6 miesięcy od daty pierwszej sesji nowej rady z pewnością nie będzie możliwe.
Dotychczas poczynione rozważania zdają się przekonywać o tym, że zapisy uchwały w sprawie nadania statutów sołectwom nie są jednoznaczne i gdyby nie stwierdzenia skarżącego wypowiedziane na rozprawie o uchwaleniu nowego statutu należałoby z całą stanowczością zasugerować Wojewodzie zbadanie czy uchwalony w dniu 27 października 2016 r. statut sołectw nie narusza prawa.
Rozpatrując niniejszą sprawę należało wziąć pod uwagę również to, że żaden przepis uchwały w sprawie nadania statutów sołectwom w położonym na terenie Gminy Wydminy nie wyjaśniał tego, kiedy rozpoczyna się kadencja nowo wybranego sołtysa i rady sołeckiej, a wybory mogą być unieważnione praktycznie w ciągu 40 dni od ich przeprowadzenia (§ 32 statutu).
W ocenie Sądu Wójt nie przejął również żadnych kompetencji Rady Gminy Wydminy kierując do sołectw informację, że nowo wybrani sołtysi i rady sołeckie rozpoczną swoją kadencję po zakończeniu 4-letniej kadencji poprzedników. Takie zachowanie Wójta ani nie skracało, ani nie wydłużało kadencji osób uprzednio wybranych, a jedynie informowało o przepisach zawartych w uchwale rady gminy w sprawie nadania statutów sołectwom.
Reasumując, stwierdzić należy, że Wojewoda rozstrzygając o nieważności zarządzenia Wójta Gminy Wydminy z dnia 20 listopada 2018 roku w sprawie wyborów sołtysów i rad sołeckich na terenie gminy Wydminy, nie wykazał w sposób przekonujący, że zarządzenie to naruszało uchwałę w sprawie nadania gminom statutów i § 8 załączników do statutów do tej uchwały, określający 4-letnią kadencję sołtysów i rad sołeckich.
Wybory zostały zarządzone w terminie zgodnym z normą wynikającą z § 26 załączników do statutów. Brak jest jakiegokolwiek unormowania w uchwale o terminie w jakim sołtysi i rady sołeckie rozpoczynają swoje kadencje. Brak jest również dowodu, że na skutek przeprowadzonych wyborów w terminie wynikającym z § 26 załączników do statutów, kadencja któregokolwiek sołtysa lub rady sołeckiej na terenie Gminy uległa skróceniu, wręcz przeciwnie z twierdzeń strony skarżącej wynika, że wszystkie osoby wybrane w 2015 r. pełniły swe obowiązki do końca 4-letniej kadencji.
Dlatego też na podstawie art. 148 p.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.