Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" Wojewoda odmówił D. S. umorzenia części opłaty legalizacyjnej nałożonej postanowieniem organu nadzoru budowlanego z tytułu dokonania samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego. Decyzja ta zawierała pouczenie o możliwości wniesienia odwołania do Ministra Finansów i została doręczona stronie "[...]".
Wnioskiem z dnia "[...]" D. S., powołując art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., zwróciła się do Ministra Finansów za pośrednictwem Wojewody o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Podała przy tym, że wniosek kieruje za pośrednictwem Wojewody (a nie wprost do Ministra), aby przyspieszyć tok postępowania nieważnościowego, poprzez umożliwienie Wojewodzie niezwłocznego przesłania akt sprawy.
Pismem z dnia "[...]" Wojewoda, cytując treść art. 63 § 3 i art. 64 § 2 k.p.a., wezwał D. S. do uzupełnienia w terminie 7 dni powyższego wniosku o własnoręczny podpis wnoszącego podanie.
W dniu "[...]" D. S. nadała przesyłkę zawierającą pismo zatytułowane "Ponaglenie", w którym wezwała Wojewodę do załatwienia jej sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji tego organu. W odpowiedzi na to wezwanie (pismem z dnia "[...]") Wojewoda poinformował D. S., że wobec nieuzupełnienia na wezwanie tego wniosku o podpis, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., został on pozostawiony bez rozpoznania.
W dniu "[...]" D. S. wezwała Wojewodę do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie bezskuteczności czynności tego organu o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania i zażądała dalszego procesowania w jej sprawie. W odpowiedzi na to wezwania, pismem z dnia "[...]" Wojewoda wyjaśnił przesłanki zastosowania w niniejszej sprawie art. 63 § 3 i art. 64 § 2 kpa.
W dniu "[...]" (data nadania przesyłki pocztowej) D. S. skierowała skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na czynność Wojewody z dnia "[...]" o pozostawieniu bez rozpoznania jej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu. Podniosła przy tym, że zaskarżona czynność organu była bezskuteczna ze względu na brak wskazania rygoru niewykonania wezwania. Za niewystarczające w tym zakresie uznała przytoczenie przez organ treści art. 64 § 2 k.p.a. Nadto wskazała, że organ stosując ten przepis przekroczył swoje kompetencje.
W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że treść wezwania do uzupełnienia odwołania zawierała wszystkie elementy wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. Podał, że skarżąca nie kwestionowała faktu, że nie podpisała odwołania, w żadnym piśmie nie wnosiła także o przywrócenie terminu do uzupełnienia tego braku. Dodał, że kompetencja Wojewody do podjęcia zaskarżonej czynności wynikała z pośrednictwa tego organu we wnoszeniu odwołania od decyzji w sprawach udzielania ulg w spłacie należności z tytułu opłaty legalizacyjnej.
W piśmie z dnia "[...]" skarżąca podała, że organ I instancji, mimo że jest uprawniony do wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych odwołania, wobec jednoznacznego brzmienia art. 131, 132 i art. 133 kpa, nie jest uprawniony do pozostawienia tego odwołania bez rozpoznania w sytuacji nieuzupełnienia jego braków formalnych. W takim przypadku, odwołanie powinno być przekazane organowi odwoławczemu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 – dalej jako p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego działania organu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest jednak w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia.
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest czynność organu polegająca na pozostawieniu podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako k.p.a.). Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie znane są rozbieżne poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowym na temat dopuszczalności skargi na taką czynność na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zobacz przykładowo postanowienie NSA z dnia 1 października 2008r., I OSK 1170/08 oraz postanowienie NSA z dnia 2 marca 2011r., II FSK 2624/10, orzeczenia dostępne na stronie internetowej NSA). Skład orzekający w niniejszej sprawie przychyla się jednak do poglądu o dopuszczalności takiej skargi. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na inne (niż decyzje i postanowienia) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Zdaniem Sądu, zaskarżona czynność dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa, to jest prawa do rozpoznania sprawy w postępowaniu administracyjnym, a organ poprzez pozostawienie podania bez rozpoznania konkretyzuje normę proceduralną, przez co pośrednio odmawia wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego. Czynność ta zawiera zatem element władztwa administracyjnego, który wraz z jednostronnością działania organu w tym przedmiocie jest warunkiem wystarczającym do zakwalifikowania tej czynności jako będącej z zakresu administracji publicznej. Skarżąca zachowała przy tym przesłanki skutecznego wniesienia skargi na taką czynność.
Dla oceny legalności zaskarżonej czynności niezbędne jest jednak także precyzyjne odkodowanie, w jakim postępowaniu doszło do podjęcia tej czynności. Zdaniem Sądu, treść skargi nie pozostawia wątpliwości, że w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest czynność Wojewody polegająca na pozostawieniu bez rozpoznania wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z dnia "[...]". Za konstatacją taką przemawia także treść (pozostawionego przez organ bez rozpoznania) wniosku, w którym skarżąca wyraźnie żądała stwierdzenia nieważności powołanej decyzji Wojewody, a nie - co zdaje się sugerować organ w odpowiedzi na skargę i skarżąca w piśmie z dnia "[...]", że wniesiono odwołanie od tej decyzji.
W świetle powyższych ustaleń przyjąć należy, iż poddana kontroli sądu czynność organu została podjęta w postępowaniu nieważnościowym, a nie odwoławczym. Bez wpływu na powyższe ustalenie pozostaje fakt, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody został złożony przez skarżącą w otwartym terminie do wniesienia odwołania od tej decyzji. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a., możliwe jest stwierdzenie nieważności także decyzji nieostatecznej.
Stosownie do art. 157 § 1 k.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. W postępowaniu nieważnościowym, w przeciwieństwie do postępowania odwoławczego, ustawodawca nie przewidział pośredniego trybu składania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. W niniejszej sprawie, złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji za pośrednictwem Wojewody jako organu I instancji nastąpiło więc z uchybieniem trybu bezpośredniego składania takich wniosków do organu wyższego stopnia, którym w niniejszej sprawie jest Minister Finansów. Stwierdzenie tego faktu powinno skutkować przekazaniem przez Wojewodę wniosku skarżącej Ministrowi Finansów. Zgodnie bowiem z art. 19 k.p.a. w zw. z art. 65 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej.
Jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Żaden przepis prawa nie uprawnia natomiast organu niewłaściwego w sprawie do badania elementów formalnych wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.
Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że badanie przez Wojewodę, jako organ I instancji, warunków formalnych wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu i podjęcie w jego wyniku czynności pozostawienia tego wniosku bez rozpoznania nastąpiło bez podstawy prawnej, co w świetle art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzasadnia stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności tej czynności podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.