Uzasadnienie
Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. O. (dalej "skarżący", "strona") od decyzji z dnia z dnia "[...]" wydanej przez Prezydenta "[...]" odmawiającej przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka R. O. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:
Decyzją z dnia "[...]" (znak: "[...]") organ odmówił stronie przyznania wnioskowanej zapomogi. Powodem odmowy było przekroczenie kryterium dochodowego wynoszącego 1 922,00 zł w przeliczeniu na osobę w rodzinie, bowiem organ ustalił, że przedmiotowy dochód wynosi 2 833,19 zł.
W odwołaniu na wyżej wskazaną decyzję strona wskazała na błędne uznanie, iż do jej dochodu należy doliczyć dochód z gospodarstwa rolnego, którego jest dzierżawcą na podstawie umowy z dnia "[...]" - " za cały rok" 2018, gdyż dochód ten winien być uwzględniony za okres jego posiadania przez odwołującego, czyli za 17 dni grudnia (1 788,53 zł). Do odwołania załączono umowę dzierżawy z dnia "[...]" zgodnie z którą W. O. wydzierżawił M. O. "bezczynszowo" gospodarstwo rolne położone w miejscowości "[...]". Wydzierżawiający zawarł umowę w celu zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej w myśl ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.
W uzasadnieniu własnej decyzji Kolegium wskazało na materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, którą stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 roku, poz. 111, dalej jako "ustawa"). Wskazało na treść art. 2 pkt 4 ustawy, zgodnie z którym świadczeniem rodzinnym jest między innymi jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka, która z mocy art. 15b tej regulacji przysługuje z tytułu urodzenia się żywego dziecka. Świadczenie to przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1.922,00 zł. Kolegium podkreśliło, że przepisy art. 5 ust. 4-4b, 7-9 i 11 ustawy stosuje się odpowiednio, zaś wniosek o jego wypłatę składa się w terminie 12 miesięcy od dnia narodzin dziecka. Wprowadzenie przez ustawodawcę wspomnianego wyżej kryterium dochodowego wskazuje, że jednorazowa zapomoga pieniężna z tytułu urodzenia się dziecka jest świadczeniem o charakterze socjalnym, którego przyznanie uzależnione jest od sytuacji dochodowej rodziny osoby ubiegającej się o jego przyznanie.
Organ podkreślił, że definicje legalne pojęć "dochód", "dochód rodziny" zamieszczone zostały w art. 3 ustawy. W pkt 1 przywołanego unormowania wskazano, że dochód oznacza - po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób - przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c i 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne, a także inne dochody określone w pkt 1 lit. b i c ustawy o świadczeniach rodzinnych Dochodem rodziny, w świetle art. 3 pkt 2 tej ustawy jest suma dochodów członków rodziny, natomiast po myśli art. 3 pkt 2a wspomnianej regulacji, dochód członka rodziny to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b (przepisy regulujące utratę i uzyskanie dochodu, w tym także po roku poprzedzającym okres zasiłkowy). Z kolei okres zasiłkowy to okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych (art. 3 pkt 10).
Zgodnie z art. 5 ust. 8 ustawy w przypadku ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego, przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 1256 i 1309).
Kolegium wskazało, że zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 23 września 2019 roku w sprawie wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego w 2018 roku przeciętny dochód z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego wyniósł w 2018 roku 2715 zł. Odwołujący oświadczył, że w roku kalendarzowym 2018 powierzchnia jego gospodarstwa rolnego ogólnej powierzchni wynosiła 14,144 ha przeliczeniowych.
Zdaniem organu dochód wynikający z posiadania przez stronę gospodarstwa rolnego winien być wyliczony w rocznej kwocie 38.400,96 zł = 12 x 2715 zł, natomiast według odwołującego zaś jedynie w kwocie za okres od 14 do 31 grudnia 2018 roku, tj. w kwocie 1 788,53 zł = 17 dni x 105,20 zł. Kolegium dodało również że kwota 1/31 z 2 715 zł wynosi 87,50 zł, a nie 105,20 zł.
Organ podkreślił, że art. 5 ust. 8 ustawy wyraźnie wskazuje, iż dla potrzeb ustalenia dochodu rodziny w sprawach świadczeń rodzinnych ustawodawca przewidział, że chodzi o gospodarstwo rolne znajdujące się w posiadaniu rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Przepis ten nie uzależnia ustalenia dochodu z gospodarstwa rolnego od okresu jego posiadania w roku bazowym - w omawianej sprawie w roku 2018.
Wskazał również, że z treści art. 5 ust. 8 wynika, że należało wyliczyć dochód z gospodarstwa rolnego w miesięcznej wysokości 14,144 ha x 226,25zł (2715 zł:12) x 12 miesięcy: 12 = 3200,08 zł. Tak też uczynił organ, bowiem wyliczył ten dochód w skali roku na kwotę 38.400,96 zł, co miesięcznie daje kwotę 3200,08 zł.
Ponadto według organu w 2018 roku odwołujący uzyskał dochód opodatkowany za okres od marca do grudnia 2018 roku w kwocie 30 578,82 zł, "w przeliczeniu na kwotę roczną" 36.694,58 zł. Natomiast dochód opodatkowany odwołującego osiągnięty w 2018 roku w kwocie 6,123,94 zł, organ uznał za dochód utracony.
W tej sytuacji dochód odwołującego w 2018 roku, bez uwzględnienia dochodu utraconego, wynosi 75 095,54 zł = 30 578, 82zł + 36 694,58 zł. Do tej kwoty organ dodał dochód opodatkowany osiągnięty przez żonę odwołującego za okres od stycznia do grudnia 2018 roku w kwocie 26.899,40 zł, co łącznie dało kwotę 101 994,94 zł, miesięcznie 8.499,58 zł, a w przeliczeniu na osobę w rodzinie 2.833,19 zł, co jest kwotą która przekracza kryterium.
Końcowo zauważył, że warunki jakie muszą zostać spełnione, aby możliwe było przyznanie świadczeń rodzinnych, zostały precyzyjnie i wiążąco określone w ustawie. Nie pozostawiono więc miejsca na tzw. uznanie administracyjne.
Skargę na decyzję Kolegium z dnia "[...]" wywiódł do tut. Sądu, M. O. zarzucając jej błędne ustalenia w sprawie wysokości osiągniętego dochodu. Skarżący podniósł, iż organ drugiej instancji zamiast odnieść się do sprawy w pełnym zakresie skupił się jedynie na elementach wyliczenia, które strona wskazał jako najbardziej prawdopodobną pomyłkę. Wskazał, iż oba organy wyliczyły trzy składniki wchodzące w skład dochodu rodziny i o ile dochód żony jest prawidłowy tak dochód skarżącego nie został ustalony. Załączając do skargi deklarację podatkową PIT -37 za 2018 r. wyjaśnił, że jest w niej jasno określony dochód, do której należy doliczyć dochód za grudzień 2018 z prowadzenia gospodarstwa rolnego.
Skarżący nie zgodził się z wyliczeniami organów obu instancji. Zauważył również brak przejrzystości wskazanych kalkulacji co uniemożliwia mu weryfikację przedstawionych wyliczeń. Końcowo stwierdził, że nie osiągnął dochodu jaki wyliczył mu organ tj. 75.095,54 zł rocznie, co miesięcznie oznaczałoby wpływy w wysokości ponad 6.000 zł.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z prawem, jeżeli odpowiada powszechnie obowiązującym przepisom prawa materialnego i przepisom prawa procesowego.
Zauważyć również należy, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Kontrola dokonana, w świetle wyżej przedstawionych kryteriów orzekania, doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że skarga jest zasadna.
Przedmiot sprawy objętej skargą dotyczy decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym w przedmiocie przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka, w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z brzmieniem art. 15b ust. 2 ustawy, jednorazowa zapomoga przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1922,00 zł. Przepisy art. 5 ust. 4-4b, 7-9 i 11 stosuje się odpowiednio.
Jak wynika z akt sprawy, organ uznał, że na wyliczenie miesięcznego dochodu rodziny skarżącego, poprzedzający moment złożenia wniosku o przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka, kluczowy wpływ miała okoliczność uzyskania dochodu z gospodarstwa rolnego. Z ustaleń organów wynikało, że za prawidłowy dochód z gospodarstwa rolnego należy przyjąć kwotę 3200,08 zł. Powyższe ustalenia zakwestionował skarżący.
Sąd zauważa więc, że istotny wpływ na wynik sprawy rozstrzygniętej w postępowaniu administracyjnym, mają prawidłowe działania organu, także na etapie prowadzenia przez niego postępowania wyjaśniającego. Będzie to miało bowiem znaczenie dla prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego lub procesowego. Jak przyjmuje się w literaturze przedmiotu, ocena prawna sprawy jest oceną faktycznego materiału ze stanowiska prawa. Postępowanie dowodowe nie tylko bowiem prowadzi do ustalenia stanu faktycznego sprawy, ale jest również warunkiem sine qua non oceny prawnej sprawy (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski, k.p.a. Komentarz, wyd. 13, Warszawa 2014, s. 76).
Stosownie do art. 7 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest wyjaśnienie wnikliwe i wszechstronne stanu faktycznego sprawy. Wymaga to od organu wymienienia faktów wymagających stwierdzenia w danej sprawie oraz wskazania środków dowodowych służących temu ustaleniu. Zgodnie z art. 80 k.p.a., zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł oceny (wszechstronnej), organ winien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. Ustalenia swe organ winien odzwierciedlić w treści uzasadnienia, które winno być pełne m.in. pod względem wyjaśnienia zmierzającego do ustalenia faktów, a także ustalenia ich znaczenia według normy prawnej. Organ winien zatem przedstawić wyjaśnienie zastosowania normy prawnej obowiązującej (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.), co jest elementem konstrukcji każdego prawidłowego uzasadnienia decyzji administracyjnej.
Kierując się powyżej przedstawionymi kryteriami, Sąd dokonał kontroli legalności działania organów obu instancji w sprawie wywołanej wnioskiem skarżącego o przyznanie zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, i uznał, że organy obu instancji nie wypełniły wskazanych wymogów procesowych.
Zgodnie z art. 5 ust. 8 ustawy w przypadku ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego, przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 1256 i 1309). Ustalenie dochodu z gospodarstwa rolnego określone zostało w art. 5 ust. 8-8c u.ś.r. Zgodnie z art. 5 ust. 8 w przypadku ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie, w drodze obwieszczenia, przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktrynie ustalono, że art. 5 ust. 8 określa tzw. ryczałtowy tryb ustalania dochodu osiąganego z gospodarstwa rolnego i nie przewiduje on wyjątków od przyjętej w nim zasady (zob. wyrok NSA z 19 października 2017 r., I OSK 640/17).
Ustawodawca przyjął zatem niewzruszalne domniemanie (fikcję prawną), że z gospodarstwa rolnego uzyskuje się dochód niezależnie od tego, czy się na nim rzeczywiście pracuje, czy też zostało ono oddane w posiadanie zależne innej osobie. W świetle ustawy utrzymującym się z gospodarstwa rolnego jest zatem także ten, kto włada nim na podstawie tytułu prawnego pozwalającego na oddanie tego gospodarstwa w posiadanie zależne, tj. w dzierżawę lub w użytkowanie. Z punktu widzenia powołanego przepisu bez znaczenia jest okoliczność, czy gospodarstwo rolne jest uprawiane, czy też nie i z jakiego powodu oraz czy rzeczywiście przynosi ono dochody (zob. wyrok NSA z 26 września 2018 r., I OSK 785/18). O włączeniu dochodów z gospodarstwa rolnego do uzyskanych w danym okresie dochodów nie przesądza rzeczywista wartość osiąganych z niego pożytków ale wyłącznie fakt umieszczenia gruntów w ewidencji, jako gruntów o stosownym przeznaczeniu (zob. L. Zacharko, J. Glumińska - Pawlic, J. Blicharz, Ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci.
Komentarz, LEX/el 2019). Przepis ten nie mówi o dochodzie rzeczywistym, faktycznie osiągniętym z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego, lecz zawiera założenie, że określona kwota jest dochodem miesięcznym przyjętym do ustalenia prawa do świadczenia (zob. wyroki NSA z: 14 lipca 2017 r., sygn. I OSK 2079/16, 12 października 2017 r., sygn. I OSK 3261/15, 14 maja 2018 r., I OSK 587/18). Ustawodawca na potrzeby stosowania przepisów ustawy przyjął więc domniemanie, że z gospodarstwa rolnego jego właściciel uzyskuje ściśle określony dochód. Skarżący konsekwentnie podnosi, że jego dochód z gospodarstwa powinien być wyliczony wyłącznie za okres podpisania umowy dzierżawy, tj. od dnia 14 grudnia 2018 r. do końca tego roku. Z kolei Kolegium stwierdza, że dochód powinien być wyliczony w skali całego roku. Nie wskazuje jednak, dlaczego tylko ten sposób wyliczenia dochodu należy uznać za prawidłowy.
W ocenie Sądu pominięcie i niewyjaśnienie w dostateczny sposób powyższej kwestii miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem przyznać rację stronie, to wyliczenie dochodu strony mogłoby być inne. Okoliczność tę skarżący podnosił już na etapie wniesienia odwołania, co nie spotkało się z właściwą reakcją organu odwoławczego. Obowiązkiem organu było zatem gruntowne wyjaśnienie powyższej kwestii, czego nie uczynił.
Czyniąc zadość powyższemu będą miały – poza powyżej wyłożonym rozumieniem art. 5 ust. 8 ustawy – także na uwadze fakt, że wskazane powyżej rozumienie analizowanego artykułu, implicite, wiąże się z posiadaniem rzeczonego gospodarstwa rolnego w skali co najmniej roku, co wynika wprost z jego brzemienia ustalającego metodologię obliczenia dochodu ogłaszanego "corocznie". W konsekwencji powyższego, w przypadku posiadania gospodarstwa rolnego w okresie krótszym, niż roczny, dochód z tytułu posiadania rzeczonego gospodarstwa winien być liczony proporcjonalnie do czasookresu jego posiadania w skali roku, czyli w niniejszym przypadku od 14 grudnia 2018 r.
Po wtóre, co skarżący słusznie podniósł, dochód wyliczony przez Kolegium z innych źródeł, niż z gospodarstwa rolnego, nie znajduje odzwierciedlenia w przedłożonych przez niego dokumentach, do czego Kolegium się nie odniosło, co więcej, prezentując sumaryczny dochód rodziny skarżącego nie wskazało źródeł i dowodów jego przyjęcia w prezentowanej wysokości. Uogólniając, dochód przyjęty przez Kolegium nie ma oparcia w prawidłowym rozumieniu art. 5 ust. 8 ustawy, ani w dokumentach źródłowych przedłożonych przez skarżącego.
Taki stan rzeczy skutkować musiał uchyleniem przez Sąd zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, z powodu błędnej wykładni art. 5 ust. 8 ustawy, jak również wskutek naruszenia przepisów procesowych.
Z tych przyczyn, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 134 i art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz przerzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.