Uzasadnienie
Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że wobec stwierdzenia uchybień w zakresie zabezpieczenia gospodarstwa i obiektów inwentarskich przed ryzykiem wprowadzenia wirusa afrykańskiego pomoru świń i w konsekwencji powstania ogniska choroby w stadzie strony nr "[....]" zlokalizowanym w miejscowości A, Powiatowy Lekarz Weterynarii (organ I instancji, PIW) decyzją z dnia "[...]", na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1967), dalej jako ustawa, nakazał:
- 1) zaopatrywać świnie przemieszczane między stadami, tj. ze stada "[...]" do stada "[...]" i odwrotnie, w urzędowe świadectwa zdrowia;
- 2) prowadzenie rejestru środków transportu do przewozu świń wjeżdżających na teren gospodarstwa oraz rejestru wejść osób do pomieszczeń, w których są utrzymywane świnie;
- 3) używanie przez osoby wykonujące czynności związane z obsługą świń odzieży ochronnej oraz obuwia ochronnego przeznaczonego wyłącznie do wykonywania tych czynności;
- 4) sporządzenie spisu posiadanych świń, z podziałem na prosięta, warchlaki, tuczniki, lochy, loszki, knury i knurki oraz bieżące aktualizowanie tego spisu;
przestrzegać terminowości zgłaszania do ARiMR zdarzeń dotyczących świń;
skorygować wpisy w Księdze Rejestracji Świń z okresu 27 czerwca - 22 listopada br.;
podjąć określone działania w celu zabezpieczenia gospodarstwa przed przenikaniem czynnika zakaźnego, tj. zabezpieczenie padłych świń poprzez ich przetrzymywanie, do czasu przekazania do utylizacji, w szczelnym, zamkniętym pojemniku, uniemożliwiającym dostęp zwierząt wolno żyjących oraz domowych;
8) podjąć określone działania w celu zabezpieczenia gospodarstwa przed przenikaniem czynnika zakaźnego, tj. nie wprowadzać świń do gospodarstwa do czasu usunięcia uchybień określonych w punktach od 1 do 7 decyzji.
Wskazano, że nakazy z punktu 1, 3 i 5 należy wykonać niezwłocznie a nakazy z punktów 2, 4, 6 i 7 należy wykonać w terminie 7 dni od dnia otrzymania decyzji.
W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że w dniu 22 listopada 2018 r. w przedmiotowym gospodarstwie została przeprowadzona kontrola, potwierdzona protokołem kontroli z dnia 22 listopada 2018 r. W jej wyniku we wskazanym gospodarstwie stwierdzono określone uchybienia w zakresie zabezpieczenia gospodarstwa i obiektów inwentarskich przed ryzykiem wprowadzenia wirusa afrykańskiego pomoru świń i w konsekwencji powstania ogniska choroby w stadzie strony nr "[...]".
Odwołanie od tej decyzji wywiódł M. Z. (skarżący), wnosząc o jej uchylenie jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący podniósł, że art. 48b ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, dotyczy obszaru zapowietrzonego lub zagrożonego ustanowionego w związku ze zwalczaniem chorób zakaźnych. Podniósł, że w obrębie jego powiatu nie ma ustanowionego takiego obszaru w związku ze zwalczaniem afrykańskiego pomoru świń. Ponadto wskazał, że na podstawie art. 44 ust. 1a pkt 7 i art. 44 ust. 2 ustawy wydano decyzję w celu zabezpieczenia gospodarstwa przed przenikaniem czynnika zakaźnego, czyli należało wyznaczyć miejsce jako ognisko choroby.
Skarżący wskazał również, że do tej pory nie miał zaleceń wydanych na podstawie art. 48b ust. 1 i ust. 2 ustawy i do dziś nie ma ogniska choroby zwalczanej z urzędu. Skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja nie powinna być wydana bez możliwości wypowiedzenia się w trybie art. 10 k.p.a. Ponadto w opinii skarżącego nakaz z punktu 1 decyzji jest niezgodny z prawem, gdyż świadectwo obligatoryjnie musi być, gdy trzoda opuszcza obiekt hodowlany. W przypadku skarżącego nastąpiła umowa kupna – sprzedaży podmiotów nadzorowanych w tym samym obiekcie, natomiast trzoda nie opuściła obiektu hodowlanego, czyli nie nastąpił żaden transport. Skarżący wskazał, że pozostałe nakazy związane z dobrostanem zostały usunięte i zatwierdzone przez PIW w dniu 29.11.2018 r.
Wojewódzki Lekarz Weterynarii (organ odwoławczy) decyzją z dnia "[...]" w punkcie 1 uchylił decyzję organu I instancji w części pkt 1, 5, 6, 7 i 8 i nakazów nałożonych na stronę w zakresie wyznaczonych terminów ich wykonania i umorzył postępowanie pierwszej instancji w tej części. Ponadto w pkt 2 rozstrzygnięcia utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, zakres postępowania nie został określony w sposób nie budzący wątpliwości. Skarżącego nie poinformowano o tym, iż postępowanie to obejmuje usunięcie uchybień wynikających z ustaw o ochronie zwierząt oraz systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. Powyższe było podstawą rozstrzygnięcia wydanego przez organ odwoławczy w punkcie 1 jego decyzji. Natomiast w związku ze stwierdzeniem w toku postępowania kontrolnego niespełnieniem określonych wymagań wynikających z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 maja 2015 r. w sprawie środków podejmowanych w związku z wystąpieniem afrykańskiego pomoru świń organ I instancji był zobowiązany wydać wobec strony decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych uchybień w określonym terminie. Nakazy z pkt 2, 3 i 4 zaskarżonej decyzji zostały przez stronę wykonane w wyznaczonym terminie, co potwierdza notatka służbowa sporządzona w dniu 29 listopada 2018 r. przez inspektora weterynaryjnego, dlatego zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie należał utrzymać w mocy.
Skargę na tę decyzję wywiódł M. Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części pkt 2 oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.
Skarżący zarzucił naruszenie:
- - przepisów prawa materialnego tj. art. 48 b ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych w zw. z § 1 a lit. b, h oraz j rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 maja 2015 r. w sprawie środków podejmowanych w związku z wystąpieniem afrykańskiego pomoru świń poprzez jego zastosowanie wobec wykonania nakazów zawartych w pkt 2, 3 oraz 4 decyzji organu I instancji lub braku podstaw do orzeczenia;
- - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art.138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa.
Uzasadniając swoje stanowisko podniósł, że organ odwoławczy jest obowiązany uwzględnić zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy, zaistniałe po wydaniu decyzji organu I instancji. W przedmiotowej sprawie odpowiednie nakazy zostały sformułowane w decyzji organu I instancji. W dniu zaś 28 stycznia 2019 r., a zatem po wydaniu decyzji organu I instancji, a przed wydaniem decyzji organu II instancji, nakazy te zdaniem organów zostały wykonane, a zatem odpada podstawa do utrzymywania w obrocie prawnym również tej części decyzji organu I instancji. Organy obu instancji uchyliły się od rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, którym były również protokoły kontroli oraz oświadczenia skarżącego w przedmiocie prowadzenia księgi rejestru świń, rejestru wejść do budynków, rejestru transportu i spisu posiadanych świń, które to dokumenty zostały dołączone w wymaganym terminie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2018 r., poz. 2107).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Skarżący zaskarżył pkt 2 decyzji organu odwoławczego dotyczący utrzymania w mocy decyzji organu I instancji z dnia 22 listopada 2018 r. w zakresie nałożenia na skarżącego nakazów określonych w pkt 2, 3 i 4 tej decyzji w przedmiocie zabezpieczenia gospodarstwa i obiektów inwentarskich przed ryzykiem wprowadzenia wirusa afrykańskiego pomoru świń i w konsekwencji powstania ogniska choroby w hodowli skarżącego. Z zaskarżonego rozstrzygnięcia organu odwoławczego wynika, że utrzymał on w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej pkt 2, 3 i 4, odnoszących się do nakazu wykonania czynności w związku z zabezpieczeniem gospodarstwa i obiektów inwentarskich przed ryzykiem wprowadzenia wirusa afrykańskiego pomoru świń i w konsekwencji powstania ogniska choroby w stadzie skarżącego.
Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że nakazy z pkt 2, 3 i 4 (a także 6) zaskarżonej decyzji zostały przez skarżącego wykonane w wyznaczonym terminie, co potwierdza notatka służbowa sporządzona w dniu 29 listopada 2018 r. przez inspektora weterynaryjnego (notatka służbowa z 29 listopada 2018 r., akta adm. k. – 30).
Przede wszystkim należy wskazać, że rolą organu odwoławczego, wynikającą z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przyjętej w art. 15 k.p.a., jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Wynika to z istoty zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy, tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2014 r., II OSK 1241/13, LEX nr 1596021).
Z chwilą zainicjowania postępowania przed organem II instancji, w wyniku wniesienia skutecznego środka odwoławczego, powstaje zatem obowiązek powtórnego rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Wniesienie odwołania przenosi bowiem na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Dlatego też do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów różnych stopni. Konieczne natomiast jest, aby wydanie tych rozstrzygnięć zostało poprzedzone ustaleniem stanu faktycznego sprawy i dokonaniem jego oceny przez każdy z organów postępowania.
Co istotne, organy obydwu instancji powinny ustalić i uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący na dzień podejmowania rozstrzygnięcia przez dany organ. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może poprzestać jedynie na przyjęciu stanu faktycznego ustalonego przez organ I instancji, lecz zobowiązany jest samodzielnie ustalić okoliczności faktyczne istotne dla rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w tym uwzględnić także te, które nie zostały rozważone przez organ I instancji i to bez względu na przyczynę takiego stanu rzeczy. Tym samym organ odwoławczy, jako organ o charakterze reformacyjnym, ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji (patrz: R. Hauser, M. Wierzbowski red., Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 1019; a także por. wyrok NSA z 17 maja 2011 r., II OSK 672/10, LEX nr 1081834).
Na gruncie niniejszej sprawy organ odwoławczy nie uwzględnił takiej zmiany stanu faktycznego, jaka nastąpiła już po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Organ odwoławczy sam bowiem wskazał w zaskarżonej decyzji, że nakazy z pkt 2, 3 i 4 zaskarżonej decyzji zostały przez skarżącego wykonane w wyznaczonym terminie, co jednoznacznie i bezsprzecznie potwierdza notatka służbowa sporządzona przez inspektora weterynaryjnego z 29 listopada 2018 r. W takiej zaś sytuacji nie ma podstaw do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności wskazanych w pkt 2, 3 i 4, skoro zostały one wykonane.
Wskazać należy bowiem, że zwrot "utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję" ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu pierwszej instancji (organu ponownie rozpatrującego sprawę). Organ odwoławczy powinien zatem utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, w sytuacji gdy jego rozstrzygnięcie w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy całkowicie pokrywałoby się z rozstrzygnięciem organu I instancji.
Biorąc zatem pod uwagę fakt, że stan faktyczny sprawy uległ zasadniczej zmianie po wydaniu decyzji organu I instancji (wykonanie określonych obowiązków nałożonych decyzją pierwszoinstancyjną), to stwierdzić należy, że organ odwoławczy nie mógł utrzymać w mocy zaskarżonej decyzji w zakresie wykonania określonych czynności wskazanych w pkt 2, 3 i 4. Oczywiście na dzień wydania decyzji przez organ I instancji nakazy określone w powyższych punktach zostały wydane zasadnie, jednakże w momencie wydania decyzji przez organ odwoławczy stan faktyczny się zmienił, ponieważ rzeczone obowiązki zostały już wykonane.
Tym samym organ odwoławczy powinien w tym zakresie umorzyć postępowanie przed organem odwoławczym. Umorzenie postępowania przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. oznacza zakończenie postępowania bez orzekania co do istoty sprawy z tego powodu, że postępowanie było bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania może być pierwotna, gdy sprawa, która jest załatwiana, nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, bądź następcza - jeżeli utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. Sprawa administracyjna traci taki charakter zarówno z przyczyn prawnych, jak też faktycznych. Postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych - gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej, z przyczyn faktycznych - gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej, co miało miejsce w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z 27 lipca 2017 r., II OSK 2938/15, dostępny w CBOSA).
Podkreślić należy, że nie ulega wątpliwości, że obowiązki określone w decyzji organu I instancji zostały nałożone jak najbardziej zasadnie. Bezsprzecznie z afrykańskim pomorem świń należy walczyć przy użyciu wszystkich dopuszczalnych prawnie metod. Zresztą skarżący nie kwestionował nałożonych na niego nakazów w zakresie pkt 2, 3 i 4, ponieważ je wykonał. Tym samym w tym zakresie doszedł do konsensusu z organem i zgodził się z jego rozstrzygnięciem.
Istotą problemu w kontekście zaskarżonego rozstrzygnięcia jest natomiast utrzymanie w mocy określonych nakazów, w sytuacji gdy zostały one już wykonane. Jak już wykazano, nieuprawnione jest utrzymanie w decyzji organu odwoławczego nakazów, które zostały wykonane jeszcze przed podjęciem rozstrzygnięcia w II instancji. W takim przypadku organ odwoławczy nie wziął pod uwagę zmiany stanu faktycznego jaka nastąpiła po wydaniu decyzji organu I instancji, a przed podjęciem rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy.
Jednocześnie należy wskazać, że na czas orzekania przez organ I instancji nakazy z pkt 2,3,4 zostały nałożone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Tak jak utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji mogłoby sugerować, że nakazy nie zostały wykonane, tak uchylenie przez organ odwoławczy decyzji w tym zakresie mogłoby stanowić sugestię, że nałożenie nakazów było zbędne. Umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na wykonanie nałożonych słusznie nakazów przed rozpoznaniem sprawy przez organ odwoławczy pozwala na jednoznaczne wyprowadzenie wniosku, że nałożone nakazy były zgodne z prawem i zostały już wykonane.
Rozpoznając ponownie sprawę organy wezmą pod uwagę powyższe ustalenia Sądu i ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu.
Mając powyższe na uwadze orzeczono o uchyleniu pkt 2 zaskarżonej decyzji., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.