Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z 31 października 2022 r. Burmistrz (dalej jako: organ I instancji) - na podstawie art. art. 17 ust. 1, ust. 1b, art. 20 ust. 1 oraz art. 32 ust. 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - odmówił przyznania Z. O. (dalej jako: wnioskodawczyni, strona lub skarżąca) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia, lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym mężem S. O. Organ I instancji przytoczył przepisy warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, przedstawił stan faktyczny sprawy oraz wskazał, że powodem odmowy przyznania świadczenia jest fakt, że niepełnosprawność męża skarżącej powstała w wieku 58 lat, zaś zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1b stawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła strona, działając przez pełnomocnika. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak również przepisów postępowania - art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 16 stycznia 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że co do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na powstanie niepełnosprawności w okresie późniejszym niż do ukończenia 18. lub 25. roku życia, Kolegium stoi na stanowisku, że jest ona niezasadna. Orzecznictwo sądów administracyjnych (wykształcone wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13) w tym zakresie jest ugruntowane i Kolegium podzieliło pogląd, według którego nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmownej na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Jednakże w ocenie Kolegium zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nie uniemożliwia jej podjęcia, choćby w częściowym wymiarze zatrudnienia. Zakres tej opieki przypomina raczej typowe czynności wykonywane w domu (sprzątanie, gotowanie, pranie), które często łączone są z wykonywaniem pracy zawodowej. Brak jest tu czynności typowo pielęgnacyjnych, te bowiem mąż skarżącej wykonuje sam. S. O. jest zatem osobą w miarę samodzielną, wykonuje przy sobie wszelkie czynności higieniczne, samodzielnie spożywa posiłki, samodzielnie się porusza, jest w stanie przygotować sobie proste posiłki typu kanapki. Zakres sprawowanej przez stronę opieki ogranicza się wiec do czynności gospodarczo-domowych takich jak gotowanie, sprzątanie itp. Jedyną wskazaną czynnością pielęgnacyjną jest pomoc przy kąpieli.
Skargę na decyzje Kolegium wywiodła skarżąca, działając przez pełnomocnika. Wniosła o uchylenie lub zmianę zaskarżonej decyzji Kolegium z 16 stycznia 2023 r. oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
- I. prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych na skutek ich błędnej wykładni polegającej na:
- a) zaniechaniu dokonania przez organ wykładani celowościowej wymienionych powyżej przepisów, a tym samym pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i ograniczeniu się do wykładni językowej, podczas gdy obowiązkiem organu było dokonanie rozszerzającej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych;
- b) przyjęciu, że faktyczne sprawowanie przez skarżącą opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem – S. O. nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, że niepełnosprawny nie wymaga stałej opieki i nie zachodzi związek przyczynowy między rezygnacją przez żonę z podjęcia zatrudnienia, a stałą opieką nad mężem;
- II. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w szczególności odnoszących się:
- a) do zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez skarżącą i realnych możliwości sprawowania przez skarżącą opieki nad niepełnosprawnym mężem w zakresie wymaganym stanem zdrowia, oraz
- b) do stanu zdrowia S. O., który jest osobą wymagającą stałej opieki całodobowej,
- 2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo, że dotknięta jest ona błędami związanymi z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego oraz naruszeniem przepisów prawa materialnego.
W uzasadnieniu skargi podkreślono, że Kolegium opierając swoją decyzję na wywiadzie środowiskowym nie wyciągnęło logicznych wniosków. Mąż skarżącej wymaga stałej opieki małżonki. Jak wynika z przeprowadzonego wywiadu cierpi on na narastające skrzywienie kręgosłupa, nadciśnienie, zawroty głowy. W wywiadzie wskazano też, że wymaga opieki i pomocy w czynnościach dnia codziennego, opiekę taką zapewnia strona. Skarżąca nie ma fizycznej możliwości podjęcia pracy zarobkowej ze względu na konieczność stałej opieki nad mężem. Zakres wymaganych czynności opieki wyłącza możliwość wykonywania jeszcze innych zajęć np. pracy zarobkowej. Decyzja Kolegium jest według strony niesprawiedliwa i wydana pochopnie bez szczegółowej i rzetelnej analizy. Stwierdzono, że mąż skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej opieki w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Stałą opiekę zapewnia jego żona wykonując wszystkie konieczne czynności każdego dnia. W ocenie skarżącej organ powinien dokonać prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż nie ulega wątpliwości, że art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych powinny być odczytywane z uwzględnieniem zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP oraz celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom rzeczywiście sprawującym opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2023 r., poz. 259 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 16 stycznia 2023 r., którym to rozstrzygnięciem Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z 31 października 2022 r. o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem.
W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 615; dalej jako "ustawa" lub "u.ś.r."), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie do art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Wyjaśnić należy, że jak wynika z treści art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Trybunał Konstytucyjny w punkcie drugim sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443; OTK-A 2014/9/104) orzekł jednak, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Tym samym Kolegium zasadnie uznało, że wystąpienie niepełnosprawności po 25 roku życia nie może być przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
Trzeba mieć ponadto na uwadze, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym (w tym przypadku mężem), gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną. Jest kompensacją strat materialnych.
Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których - zakres opieki - wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16).
W sprawie organy ustaliły, że S. O. ma 58 lat, orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z 23 lutego 2011 r. został zaliczony do osób legitymujących się znacznym stopniem niepełnosprawności na stałe, ze wskazaniem, że niepełnosprawność istnieje od 1982 r., zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 18 stycznia 2000 r.
Z przeprowadzonego wywiadu (akta adm., k. – 21) wynika, że od 12 roku życia leczy się w związku z narastającym skrzywieniem kręgosłupa - deformacja znacznego stopnia pod postacią tylnobocznego wygięcia. Ponadto dwukrotnie przeszedł operację żylaków kończyn dolnych i leczy się z powodu nadciśnienia. Porusza się samodzielnie, bez pomocy sprzętu rehabilitacyjnego, samodzielnie radzi sobie z myciem i ubieraniem, lecz z powodu zawrotów głowy przy schylaniu się wymaga pomocy przy kąpieli. Posiłki spożywa samodzielnie, nie gotuje, ewentualnie robi sobie kanapki. Z powodu zakazu dźwigania nie wykonuje prac domowych i gospodarczych. Prowadzi samochód, ale raczej na krótszych odcinkach. W wizytach lekarskich towarzyszy mu żona, ona też wykonuje wszelkie prace porządkowe w domu, robi zakupy, załatwia sprawy urzędowe.
Ustalono, że podopieczny skarżącej wykonuje przy sobie wszelkie czynności higieniczne, samodzielnie spożywa posiłki, samodzielnie się porusza, jest w stanie przygotować sobie proste posiłki typu kanapki. Zakres sprawowanej przez skarżącą opieki ogranicza się do czynności gospodarczo-domowych, takich jak gotowanie, sprzątanie itp. Jedyną wskazaną czynnością pielęgnacyjną jest pomoc przy kąpieli. Zakres tej opieki przypomina typowe czynności wykonywane w domu (sprzątanie, gotowanie, pranie), które często łączone są z wykonywaniem pracy zawodowej. Brak jest tu czynności typowo pielęgnacyjnych, które mąż skarżącej wykonuje samodzielnie.
W ocenie sądu precyzyjnie opisano jakie czynności mąż skarżącej jest w stanie sam wykonywać a w jakich potrzebuje pomocy żony. Duża ich część ma charakter doraźnych czynności opiekuńczych, nie wymagających stałej i ciągłej obecności, ani też nie pochłaniających znacznej ilości czasu (prace domowe i gospodarcze). Według sądu organy dokonały właściwej oceny ustalonego stanu faktycznego i prawidłowo wywiodły, że podejmowane przez skarżącą czynności nie uniemożliwiają jej podjęcie zatrudnienia. Trzeba przy tym dodać, że mąż strony jest osobą samodzielną, będąca w stanie zaspokoić swoje podstawowe potrzeby. Pomimo pewnych schorzeń pozostaje w dobrej kondycji ogólnej. Potwierdza to fakt samodzielnego poruszania się samochodem. Ogólnie jest osobą samodzielną, wykonującą przy sobie wszystkie niezbędne czynności (samodzielnie radzi sobie z myciem i ubieraniem się).
Tym samym opieka skarżącej nie ma charakteru ciągłego i stałego. Tymczasem jedną z generalnych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną, która pozostaje ściśle związana z zakresem sprawowania rzeczywistej i koniecznej opieki nad osobą niepełnosprawną. Opieka, o której mowa w przepisie art. 17 ust. 1 u.ś.r. związana musi być wyłącznie z osobą chorego, a nie polegać na czynnościach związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, bowiem w określonych stanach faktycznych prowadzenie gospodarstwa domowego nie wyklucza podjęcia zatrudnienia, na przykład w niepełnym wymiarze czasu pracy.
W ocenie sądu taka zaś sytuacja ma miejsce w przypadku skarżącej. Niezasadny jest zatem zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych na skutek ich błędnej wykładni.
Reasumując, należy stwierdzić, że skarżona decyzja organu odwoławczego została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie zachodzi przesłanka uzasadniająca jej uchylenie, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy uznać za kompletny i wyczerpujący, pozwalający na wydanie decyzji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ponadto w decyzji tej wskazano okoliczności i fakty, które zostały udowodnione, na których oparł się organ wydając swoje rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji jest wyczerpujące i wskazuje motywy podjętego rozstrzygnięcia, a organ dokonał kompleksowej i prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego. Nie doszło zatem do naruszenia wskazywanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Ponadto organ prawidłowo zastosował przepisy prawnomaterialne będące podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia.
W związku z powyższym, skargę jako niezasadną, należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.