Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w Ełku (dalej: Prokurator) działając na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 2a i 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na uchwałę Rady Gminy Ełk z dnia 29 czerwca 2016 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Ełk nr XXIX/202/2016 (publ. Dziennik Urzędowy Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 15 lipca 2016 roku poz. 2997) - w części dotyczącej § 2 pkt 6, 9, 10, § 4 ust. 1, 2 i 3, § 5 pkt 2, § 6, § 14 ust. 2, § 21 ust. 4, 5, 6, § 23 ust. 2 pkt 2 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Ełk stanowiącego załącznik do przedmiotowej uchwały (w dalszej części skargi zwany Regulaminem). Zakwestionowanej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (teks jedn.
Dz. U. z 2019 r., poz. 2010, dalej: u.c.p.g.) oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506, dalej: u.s.g.) poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie szeregu obowiązków bez podstawy prawnej oraz powtórzenia regulacji ustanowionych już wcześniej w drodze aktu normatywnego wyższej rangi, w tym:
powtórzenie w § 2 pkt 6, 9, 10 Regulaminu ustawowych definicji odpadów komunalnych, nieczystości ciekłych, stacji zlewnych, w sytuacji gdy sformułowania te zostały określone w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz ustawie o odpadach;
określenie w § 4 ust. 1, 2 i 3 obowiązku niezwłocznego uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodnika położonego wzdłuż nieruchomości niezwłocznie po ustaniu przyczyny powstania zanieczyszczeń oraz wskazanie miejsca gromadzenia zanieczyszczeń, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 c u.c.p.g.;
przekroczenie delegacji ustawowej poprzez ograniczenie w § 5 pkt 2 Regulaminu możliwości mycia pojazdów poza myjniami poprzez wprowadzenie niedookreślonego wymogu używania do mycia środków "nieszkodliwych" dla środowiska;
przekroczenie delegacji ustawowej poprzez ograniczenie w § 6 regulaminu możliwości przeprowadzania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi do drobnych napraw i wprowadzenie warunku otrzymania zgody właściciela nieruchomości, na której naprawa ma być dokonywana;
nałożenie w § 14 ust. 2 Regulaminu na właścicieli nieruchomości szczegółowych obowiązków dotyczących warunków umiejscowienia pojemników na opady komunalne z przekroczeniem delegacji ustawowej;
przekroczenie delegacji ustawowej oraz naruszenie zasady proporcjonalności poprzez określenie w § 21 ust. 4 Regulaminu bezwzględnego obowiązku wyprowadzania na uwięzi i w kagańcu psów o wysokości powyżej 30 cm w kłębie, przekroczenie delegacji ustawowej oraz naruszenie zasady proporcjonalności poprzez określenie w § 21 ust. 6 Regulaminu, iż zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone tylko z nałożonym kagańcem, przy czym posiadanie kagańca nie dotyczy psów o wysokości powyżej 30 cm w kłębie, przekroczenie delegacji ustawowej i naruszenie zasady precyzyjnego formułowania aktów prawnych poprzez wprowadzenie § 21 ust. 5 obowiązku wyprowadzania psów ras uznawanych za agresywne, ich mieszańców oraz takich, które swoim zachowaniem zagrażają otoczeniu, wyłącznie przez osoby dorosłe;
przekroczenie delegacji ustawowej poprzez wprowadzenie w § 23 ust. 2 pkt 2 Regulaminu wymogu ograniczenia wszelkich uciążliwość hodowli dla środowiska, w tym immisji będących jej skutkiem, do obszaru nieruchomości, na której jest prowadzona, jako warunku dopuszczalności utrzymywanie zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej.
Wskazując na powyższe uchybienia, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 2 pkt 6, 9, 10, § 4 ust. 1, 2 i 3, § 5 pkt 2, § 6, § 14 ust. 2, § 21 ust. 4, 5, 6, § 23 ust. 2 pkt 2 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Ełk wniósł o jej oddalenie. Wskazał m.in., że w zakresie § 2 pkt 6, 9 i 10 uchwały potwierdza, że faktycznie punkty te powtarzają definicje zaczerpnięte z u.c.p.g. i z ustawy o odpadach. Jednakże warto mieć na uwadze, że uchwała ta jest często stosowana przez mieszkańców, którzy nie zaglądają do ustaw, a jedynym dokumentem, z którym mają styczność jest uchwała. W zakresie § 4 uchwały wskazał, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. upoważnia radę gminy do określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. W zakresie § 5 pkt 2 uchwały wyjaśnił, że uchwała nie może narzucać konkretnych rozwiązań w zakresie sposobu mycia pojazdów, stąd użyto sformułowania nieostrego, aczkolwiek zgodnego z celem, jaki przyświecał ustawodawcy — czyli troski o środowisko.
W zakresie § 14 ust. 2 uchwały wskazał, że art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. upoważnia radę do określenia warunków rozmieszczania pojemników, czyli nic innego jak wymogi co do lokalizacji pojemników. W zakresie § 21 ust. 4-6 uchwały wskazał, że skarżący powołuje się na nieaktualne brzmienie tych przepisów. Natomiast w zakresie § 23 ust. 2 pkt 2 uchwały wyjaśnił, że rada jest upoważniona do określenia wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Wymóg ograniczenia wszelkiej uciążliwości hodowli dla środowiska do obszaru nieruchomości, na której jest ona prowadzona w ocenie organu mieści się w powyższym zakresie, gdyż oznacza nakaz takiego zorganizowania ich hodowli, aby hałasy, zapachy, nieczystości nie przedostawały się poza teren własnej nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).
Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W ocenie Sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.
Należy podkreślić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, w stosunku do rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g Przepis ten stanowi, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2 co do spraw w nim szczegółowo wymienionych (tj. wewnętrznego ustroju gmin i jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej), a w art. 40 ust. 3, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, odnośnie do prawa do wydawania przepisów porządkowych, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju lub bezpieczeństwa publicznego.
W przypadku spraw dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach, upoważnienie takie zawiera regulująca tę problematykę ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawa ta określa istotne, aczkolwiek ujęte w sposób ogólny, zadania gminy i obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminie (art. 3 i art. 5). Szczegółowe natomiast regulacje w tym zakresie, z woli ustawodawcy, należą do kompetencji rad gmin, które w art. 4 ust. 1 zobligowane zostały do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiącego akt prawa miejscowego.
Zaskarżona przez Prokuratora uchwała podjęta została na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 u.c.p.g., a granice tego upoważnienia określone zostały enumeratywnie w art. 4 ust.
2. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego i w konsekwencji normatywny akt wykonawczy oznacza, że uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego (regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy), nie można wykraczać poza granice upoważnienia określone art. 4 ust. 2 ustawy. Należy przy tym podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu.
Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym do istotnych wad uchwały, których wystąpienie w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia bądź też kiedy uchwałodawca gminny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej, które co prawda stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283, dalej: rozporządzenie) ale nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa (tak Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36).
Zgodnie z regułą wynikającą z § 115 w związku z § 143 rozporządzenia w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). To koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, według którego akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Ponadto w myśl § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, które może być traktowane w konkretnych sytuacjach jako rażące naruszenie prawa.
W § 6 rozporządzenia ustanowiony został nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawcze,, Warszawa 2012, s. 38). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego.
Mając to wszystko na uwadze Sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały i uznał, że część postanowień załącznika do zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza prawo.
Regulacja art. 4 ust. 2 u.c.p.g. ma charakter wyczerpujący, tj. uchwalając na jej podstawie regulamin czystości i porządku, rada winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień objętych regulaminem czystości i porządku, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do jednoznacznego wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej.
Wskazany Regulamin jest prawem miejscowych, co wynika z art. 4 ust. 1 u.c.p.g., i co oznacza, że powinien zawierać tylko treści normatywne, a nie powtórzenie norm zawartych w innych przepisach prawa, bądź ich modyfikację. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1.02.2010 r. (sygn. akt II OSK 1930/09; dostępny w CBOSA) takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony.
Zatem skoro przepisy regulaminu mają jedynie "uzupełniać" przepisy rangi ustawowej kształtujące prawa i obowiązki wymienionych w nich podmiotów, to także z tego powodu nie jest dopuszczalne dokonywanie w nich powtórzeń przepisów zawartych w innych aktach normatywnych, a tym bardziej ich modyfikacji. Poza tym wskazać należy, że dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach rangi ustawowej bez konkretnego odesłania do określonego aktu normatywnego skutkuje tym, że brak jest wskazania i odniesienia do określonego systemu prawa w ramach, którego dokonano powtórzenia określonej normy prawnej.
W rozpoznawanej sprawie lokalny prawodawca w § 2 Regulaminu zamieścił definicje pojęć, którymi posługuje się we wskazanym akcie prawa miejscowego, jednak do takiego zdefiniowania pojęć nie posiadał żadnego upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. O ile jeszcze w odniesieniu do pojęcia "odpady komunalne" zawarto odniesienie do konkretnego aktu normatywnego, to w pozostałym zakresie brak jest upoważnienia ustawowego do konstruowania takich definicji. Żaden bowiem przepis prawa nie uprawnia organu do tworzenia definicji "nieruchomości niezamieszkałej", "nieruchomości zabudowanej domkiem letniskowym"(przepisy wykonawcze do ustawy - Prawo budowlane posługują się pojęciem "budynku rekreacji indywidualnej"), "odpadów wielkogabarytowych", "odpadów zmieszanych" (te kwestie reguluje ustawa o odpadach), "nieczystościach ciekłych", "stacjach zlewnych" (pojęcia zdefiniowane w art. 2 u.c.p.g.). Natomiast zdefiniowanie "kompostownika", "kompostowania", "sezonu letniego" i "sezonu zimowego" nastąpiło bez delegacji ustawowej.
Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że ocena czy dany akt normatywny wydany został w ramach, czy też z przekroczeniem upoważnienia ustawowego musi być dokonana z punktu widzenia charakteru prawnego upoważnienia ustawowego i jego zakresu w konkretnej sprawie merytorycznej, z uwzględnieniem poprawności legislacyjnej wynikającej z przepisów rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Oczywistym jest, że w zakwestionowanym paragrafie lokalny prawodawca powtórzył to, co wynika z ustawy o odpadach i ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a także zmodyfikował pojęcia ustawowe, co stanowi naruszenie § 118 i § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia, bowiem w akcie wykonawczym nie powtarza się, a tym bardziej nie modyfikuje, tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym.
Rację ma Prokurator kwestionując § 4 ust. 1, 2 i 3 Regulaminu, gdzie zapisano, że uprzątnięcie błota, śniegu lub innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego w sposób niezakłócający ruchu pieszych i pojazdów i składanie uprzątniętego błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń na skraju chodnika lub innej nieruchomości, z której zostały uprzątnięte, zostało podjęte z naruszeniem uprawnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. Treść § 4 Regulaminu nie realizuje prawidłowo normy kompetencyjnej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ww. ustawy, gdyż stanowi kompilację treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c i art. 5 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Wskazany zapis Regulaminu miał określać wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś do wskazywania miejsca składowania takich nieczystości. Z tego też powodu Sąd stwierdził nieważność § 4 Regulaminu.
Przechodząc dalej, zasadnie podkreśla skarżący, że § 6 rozporządzenia formułuje generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Określone w § 5 pkt 2 Regulaminu wymaganie - warunkujące dopuszczalność mycia pojazdów samochodowych poza myjniami - używania do mycia środków "nieszkodliwych" nie spełnia powyższego wymogu precyzyjności i jasności norm prawa. Użyty zwrot "nieszkodliwych" jest wysoce nieprecyzyjny, pozostawia pole dowolności w jego interpretacji i uniemożliwia wyegzekwowanie tak określonego obowiązku.
W ocenie Sądu użyty przez lokalnego prawodawcę zwrot "środki nieszkodliwe dla środowiska" jest zwrotem niedookreślonym, co przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa. Wskazać należy, że Rada upoważniona została wyłącznie do wskazania takich wymogów, których celem jest zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami. Wymogi te muszą pozostawać w odpowiedniej proporcji do założonego celu i stanowić jego realizację. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. nie pozwala Radzie na wprowadzanie ograniczeń lub wyłączeń, które nie oparte byłyby na normie upoważniającej i nie realizowały jej celu.
W § 6 Regulaminu Rada dopuściła dokonywanie, poza warsztatami naprawczymi, drobnych napraw pojazdów samochodowych np.: wymiana kół, świec zapłonowych, żarówek, uzupełnianie płynów, regulacje, pod warunkiem otrzymania zgody właściciela nieruchomości, na której naprawa ma być dokonana. Zauważyć należy, że zapis ustawowy upoważnia radę gminy jedynie do określanie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione aby mycie i naprawa samochodów poza myjniami i warsztatami naprawczymi była dopuszczalna. Jak wskazano w orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z 10.11.2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09; dostępny w CBOSA), przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. upoważnia jedynie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności.
Przepis ten nie upoważnia zaś rady gminny do wskazania miejsc, w których można myć i naprawiać pojazdy poza myjniami i warsztatami samochodowymi. Ponadto w świetle upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g., do mycia i naprawy pojazdu na własnej nieruchomości nie jest wymagana zgoda rady gminy, a kwestia uzyskiwania zgody na naprawę i mycie pojazdu na nieruchomości cudzej należy do zagadnień cywilnoprawnych i w związku z tym nie może być regulowana aktem prawa miejscowego. Ponadto, rada gminy w przywołanej delegacji ustawowej nie posiada uprawnienia do określania, jakie naprawy mogą być dokonywane na terenie nieruchomości. Jak bowiem podano wyżej rada gminy posiada tylko uprawnienie do określenia zasad, tj. warunków w jakich można dokonywać mycia pojazdów samochodowych i ich naprawy poza warsztatami naprawczymi, z uwzględnieniem zasad ochrony środowiska, a nie wskazaniem rodzaju napraw które mogą być przeprowadzane.
Zatem mając na uwadze tak zakreślony cel w uchwale nie powinno się określać jakie naprawy mogą być realizowane na podstawie wskazanego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. upoważnienia. W tym zakresie zatem Sąd uznał za zasadne stwierdzenie nieważności § 6 Regulaminu w zakresie słów: "np.: wymiana kół, świec zapłonowych, żarówek, uzupełnianie płynów, regulacje, pod warunkiem otrzymania zgody właściciela nieruchomości, na której naprawa ma być dokonana".
Treść § 14 ust. 2 Regulaminu stanowiącego, że "pojemniki na odpady komunalne powinny być usytuowane na utwardzonej nawierzchni, w miejscu umożliwiającym bezpośredni dojazd pojazdów przeznaczonych do odbioru odpadów" należy uznać za przejaw dowolnej inicjatywy uchwałodawczej. Art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., upoważniający radę gminy do określenia warunków rozmieszczenia pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, nie zezwala na ustalanie charakterystyki miejsca ustawienia pojemników, ale istotne jest w świetle art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., aby właściciel wyposażył nieruchomość w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych i aby podmiot odbierający odpady miał możliwy dostęp do tych pojemników w czasie ustalonego odbioru odpadów. Przy czym, nie ma podstaw do nakazywania właścicielowi, aby utwardzał teren ustawienia pojemników w celu odebrania odpadów komunalnych.
Lokalny prawodawca powinien mieć na uwadze, że treść nakazów obciążających właściciela nieruchomości powinna być logiczna, obiektywnie wykonalna, w zakresie niezbędnym do zapewnienia utrzymania porządku w gminie, a przez to jak najmniej ingerująca w wykonywanie prawa własności, które podlega szczególnej ochronie prawnej. Nałożenie na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków w postaci wydzielenia miejsca na pojemniki na równej i utwardzonej powierzchni wykracza poza delegację ustawową (podobny pogląd wyraził NSA w wyroku z 26 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1160/17). Ponadto tak nałożone obowiązki mogą okazać się niewykonalne z uwagi na specyfikę nieruchomości.
Zgodzić należy się z Prokuratorem, że doszło przekroczenie delegacji ustawowej (art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.) i naruszenia zasady precyzyjnego formułowania aktów prawnych poprzez wprowadzenie § 21 ust. 5 Regulaminu obowiązku wyprowadzania psów ras uznawanych za agresywne, ich mieszańców oraz takich, które swoim zachowaniem zagrażają otoczeniu, wyłącznie przez osoby dorosłe. W ocenie Sądu, niedopuszczalne jest nakazanie mieszkańcom gminy, aby psy ras uznawanych za agresywne, ich mieszańce oraz inne zagrażające otoczeniu, były wyprowadzane wyłącznie przez "osoby dorosłe". Pomijając nawet prawną niedookreśloność kryterium "dorosłości" (czy jest ono tożsame z "pełnoletniością"), kryterium to nie uwzględnia indywidualnych cech osoby wyprowadzającej psa. Tymczasem nie można wykluczyć sytuacji, że osoby młode, o większej sprawności fizycznej, są w stanie sprawować skuteczniejszą kontrolę nad wyprowadzanym psem, niż osoba spełniająca owo (nie do końca określone) kryterium "dorosłości", lecz schorowana czy niedołężna.
Sąd zauważa, że delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do sformułowania jasnych i jednoznacznych obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Oceniając zakwestionowany przepis przede wszystkim należy wskazać, że kwestia wyprowadzania psów w miejscach publicznych została uregulowana w art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, zgodnie z którym zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Niewątpliwie nakaz wyprowadzenia psów po ich wyposażeniu w zabezpieczenia (łańcuch, smycz, kaganiec i inne) służy osiągnięciu celów ustawowych przewidzianych w przepisie, który stanowił podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały. Niemniej jednak, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki także ograniczenia uprawnień właściciela tego zwierzęcia, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, obowiązki te muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na uwięzi, czy z nałożonym kagańcem narusza powyższą zasadę. Tym bardziej nie znajduje uzasadnienia ogólne odwołanie się do psów o określonej wysokości w kłębie. Z tych względów za dotknięte wadą nieważności należało uznać postanowienie § 21 ust. 4 Regulaminu.
Ponadto, wynikający z § 21 ust. 6 Regulaminu obowiązek wyprowadzania psów na smyczy, a zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone tylko z nałożonym kagańcem, przekracza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., a także narusza przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt oraz pomija wymogi konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W przeważającej części orzecznictwa sądów administracyjnych wyrażone zostało stanowisko, że generalny obowiązek wyprowadzania wszystkich psów na smyczy i w kagańcu, jest zbyt rygorystyczny, gdyż nie uwzględnia cech i szczególnych uwarunkowań zwierzęcia (choroby, wieku, rozmiaru, cech biologicznych, fizjologii) i może w określonych sytuacjach prowadzić do zachowań niehumanitarnych, co stanowiłoby naruszenie ustawy o ochronie zwierząt. Jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień opiekuna/właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności.
Postanowienia Regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, mogą zasadę proporcjonalności naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej restrykcyjne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (vide: wyrok NSA z 13 września 2012 r., sygn. II OSK 1492/12, wyrok NSA z 27 czerwca 2017r. sygn. II OSK 2980/15, wyrok WSA w Kielcach z 19 grudnia 2017r. sygn. II SA/Ke 748/17, wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2016r. sygn. IV SA/Po 61/16). Sądy administracyjne zwracają uwagę, że w przepisie art. 77 ustawy z 20 maja 1971r. Kodeks wykroczeń jest mowa o niezachowaniu zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, co nie jest tożsame z wymogiem trzymania psa na smyczy i w kagańcu. Natomiast z art. 10 a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt wynika wyłącznie zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.
Zasadnie również skarżący wskazał na przekroczenie delegacji ustawowej poprzez wprowadzenie w § 23 ust. 2 pkt 2 Regulaminu wymogu ograniczenia wszelkich uciążliwość hodowli dla środowiska, w tym immisji będących jej skutkiem, do obszaru nieruchomości, na której jest prowadzona, jako warunku dopuszczalności utrzymywanie zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej. Uzależnienie hodowli zwierząt gospodarskich od niepowodowania uciążliwości (takich jak np. hałas i odory) wobec innych osób zamieszkujących nieruchomości sąsiednie nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego poprzez regulowanie materii ustawowej uregulowanej w prawie cywilnym, a zwłaszcza w art. 140 k.c., art. 143 k.c. i art. 144 k.c. Ponadto nakazanie ograniczenia immisji, zwłaszcza zapachowych, do terenu nieruchomości, na której hodowla jest prowadzona, jest niewykonalne, chociażby z uwagi na różne kierunki i siłę wiejących wiatrów.
Na koniec rozważań należy odnieść się do podniesionego w odpowiedzi na skargę zarzutu, iż skarga odnosi się do już nieobowiązującej wersji § 21 ust. 4-6 Regulaminu. W tej kwestii wskazać należy, że Sąd ocenia zaskarżony akt w wersji obowiązującej w dacie jego podjęcia, ponieważ stwierdzenie nieważności takiego aktu ma moc ex tunc, zatem eliminuje go z obrotu prawnego od momentu jego uchwalenia. Późniejsza zmiana przepisów pozostaje bez wpływu na ocenę, że w okresie obowiązywania dany przepis mógł wywołać skutki prawne. Zarzut ten jest więc niezasadny.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w części wskazanej w sentencji wyroku. W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił, uznając żądanie skarżącego domagającego się stwierdzenia nieważności § 6 uchwały w całości za zbyt daleko idące.