Uzasadnienie
Rada Gminy Kozłowo 21 stycznia 2020 r. podjęła uchwałę Nr XX/258/2020 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 40 ust. 8 i ust. 9 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity na dzień wydania aktu - Dz.U. z 2018 r., poz.2068 ze zm., dalej jako: u.d.p.).
Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Nidzicy, zaskarżając ją w części dotyczącej punktów III i IV załącznika do przedmiotowej uchwały zarzucając, że w tym zakresie została podjęta z naruszeniem art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez zaniechanie zróżnicowania w punktach III i IV załącznika do w/w uchwały, stawek opłat dziennych za zajęcie pasa drogowego w sytuacjach przewidzianych w art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, co do których zgodnie z ustawą wysokość stawki nie może przekroczyć kwoty 0,20 zł za jeden dzień.
Wobec tego Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności postanowień III i IV załącznika do zaskarżonej uchwały.
W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że postanowienia zawarte w punktach III i IV traktują o zajęciu pasa drogowego w sytuacjach określonych w art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, jednak wbrew przepisowi art. 40 ust. 8 ww. ustawy, nie zawierają odrębnie określonych stawek w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, co do których wysokość stawki nie może przekroczyć kwoty 0,20 zł za jeden dzień, natomiast wskazane stawki określone zależnie od rodzaju obiektu i powierzchni zajęcia pasa drogowego przedstawiają wartość powyżej 1 zł/dzień i mieszczą się jedynie w limitach stawek dla obiektów i urządzeń innych niż obiekty i urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej.
Prokurator przytoczył treść art. 40 ust. 8 u.d.p. oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP zarzucając, że Rada Gminy Kozłowo wyraźnie nie zastosowała się do nakazu różnicowania stawek odnośnie obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w przypadkach przewidzianych w art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 u.d.p.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Kozłowo wniósł o uwzględnienie skargi. Nie zgodził się z zarzutem wadliwości pkt IV załącznika do uchwały; przyznał jednak, że w pkt III brak jest uregulowania stawek dotyczących obiektów telekomunikacyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
W myśl art. 147 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W zaś przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).
Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, LEX nr 25639).
Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna, czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy.
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę, Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Rację ma skarżący prokurator, że zgodnie z treścią art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy.
Materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 40 ust. 8 u.d.p., zgodnie z którym (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały) organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1m² pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł.
W ocenie skarżącego Prokuratora, zaskarżona uchwała powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego w zaskarżonej części, ponieważ organ uchwałodawczy gminy zaniechał zróżnicowania w punktach III i IV załącznika do w/w uchwały, stawek opłat dziennych za zajęcie pasa drogowego w sytuacjach przewidzianych w art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Z zarzutem tym nie sposób się zgodzić. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu nie dopatrzył się bowiem istotnego naruszenia prawa, które mogłoby stanowić podstawę do uwzględnienia skargi.
Należy zauważyć, że pkt III załącznika do przedmiotowej uchwały dotyczy opłat za zajęcie 1m 2 powierzchni pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowalnych niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Uwzględnienie skargi spowodowałoby, że uchwała w ogóle nie będzie określała stawek opłat za umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych. Natomiast w pkt II ust. 3 załącznika do uchwały została ustalona stawka opłat za obiekty i urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej. Wprawdzie organ mógł zredagować to w sposób bardziej przejrzysty, ale załącznik do uchwały mimo to jest spójny.
Sąd nie dopatrzył się niezgodności z prawem pkt IV załącznika do zaskarżonej uchwały, który odnosi się do zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt I-III. Nie ma on w ogóle zastosowania do urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, do których odnoszą się regulacje zawarte w pkt I ust. 3 i pkt II ust.3 załącznika do przedmiotowej uchwały.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.