Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztyniez 17 września 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 244/20

Uzasadnienie

Uchwałą nr XXXII/211/2016 z dnia 25 października 2016 r. Rada Miejska w Barczewie, działając na podstawie art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289), dalej: "ustawa", przyjęła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Barczewo, stanowiący załącznik do uchwały.

Prokurator Rejonowy Olsztyn – Północ (dalej jako: "Skarżący", "Prokurator") wniósł skargę na ww. uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.

Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 i 5 ustawy oraz § 29, § 143 i § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), dalej jako "rozporządzenie". Stwierdził, że Rada Miejska przekroczyła upoważnienie ustawowe przez:

1. 1) wskazanie, że Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Barczewo określa załącznik do uchwały, co jest sprzeczne z § 143 w zw. z § 29 ust. 2 rozporządzenia, gdyż merytoryczna treść Regulaminu powinna znaleźć się w treści uchwały;
2. 2) powielenie w § 1 Regulaminu przepisów ustawy;
3. 3) powtórzenie w § 2 pkt. 1-17 Regulaminu definicji, którymi posługuje się ustawa lub które zostały zdefiniowane w innych ustawach, a także określenie własnych definicji i pojęć na potrzeby zaskarżonej uchwały;
4. 4) powtórzenie i modyfikację w § 3 ust. 1 pkt 3 i § 6 ust. 3 Regulaminu treści art. 5 ust. 1 ustawy oraz odesłanie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie określenia miejsc ustawienia pojemników, co stanowi nieuprawnione odesłanie w system prawa i nie jest przedmiotem regulacji prawnych;
5. 5) nałożenie w § 3 ust. 4 i 5 oraz w § 6 ust. 2 Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku prowadzenia selektywnego zbierania odpadów komunalnych, obejmujących popiół i żużel z gospodarstw domowych, w tym także nałożenie takiego obowiązku na tych właścicieli, którzy nie zadeklarowali selektywnej zbiórki ww. odpadów;
6. 6) użycie w § 3 ust. 6, § 6 ust. 2, § 8 i § 11 pkt. 1-3, § 13 Regulaminu niedookreślonego sformułowania "u źródła", co wykracza poza granice upoważnienia ustawowego;
7. 7) nałożenie w § 3 ust. 3 i 7 Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku zapewnienia bezkolizyjnego dojazdu do wyznaczonego punktu odbioru odpadów zgodnie z wyznaczonym harmonogramem i pominiecie, wbrew wymogowi równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej, że nie każdy ma możliwość jego dopełnienia i jest zainteresowany realizacją takiego obowiązku;
8. 8) powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 4 Regulaminu treści art. 4 ust. 2c ustawy;
9. 9) wyjście w § 5 Regulaminu poza granice wyznaczone przez art. 4 ust. 2d ustawy i dodanie, że dopuszcza się mycia pojazdów samochodowych i innych (rowerów, motocykli, skuterów, przyczep samochodowych, itp.) poza myjniami oraz że mycie wymienionych pojazdów winno odbywać się przy użyciu środków ulegających biodegradacji lub czystej wody bez detergentów na nieruchomości nie służącej do użytku publicznego i pod określonymi warunkami, co ogranicza zakres dozwolonych zachowań, stanowiąc w sposób niejasny o myciu tych pojazdów;
10. 10) odesłanie w § 6 ust. 8 pkt 14 i ust. 9 Regulaminu do ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach i do załącznika nr 1 do ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym, co stanowi nieuprawnione odesłanie do systemu prawa;
11. 11) brak wskazania w § 7 ust. 1 pkt. 7-9 Regulaminu minimalnej pojemności pojemników na odpady budowalne i rozbiórkowe oraz odpady niebezpieczne;
12. 12) ustalenie w § 7 ust. 2 pkt 5 Regulaminu wielkości pojemnika na odpady w powiązaniu jedynie z powierzchnią lokalu handlowego, bez uwzględnienia liczby osób korzystających z usług takiego lokalu;
13. 13) nałożenie w § 13 ust. 2 pkt 5 Regulaminu obowiązku wystawienia odpadów wielkogabarytowych nie wcześniej niż 24 godziny przed terminem odbioru ustalonym w harmonogramie, co stanowi nieuprawnioną ingerencję w prawa i swobody obywatelskie i nie uwzględnia równego traktowania obywateli;
14. 14) naruszenie w § 13 ust. 4 Regulaminu zasad techniki legislacyjnej przez wieloznaczne sformułowanie, że harmonogram "będzie rozpowszechniany wśród mieszkańców" bez wskazania formy, w jakiej będzie udostępniony i miejsca jego udostępnienia;
15. 15) nałożenie w § 16 Regulaminu na utrzymujących zwierzęta domowe dodatkowo obowiązków w postaci prowadzenia psów na uwięzi na terenach użyteczności publicznej, a dodatkowo w kagańcu psów ras uznawanych za agresywne i psów zagrażających otoczeniu oraz obowiązków usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe i inne zwierzęta w obiektach i na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku wskazując, że nieczystości te winny być umieszczone w szczelnych, nie ulegających szybkiemu rozkładowi torbach oraz obowiązku sprawowania nad zwierzętami właściwej opieki, w szczególności niepozastawiania ich bez dozoru poza ogrodzoną posesją, co wykracza poza delegacje ustawowe i ingeruje w prawa obywateli.

Prokurator zarzucił ponadto niewypełnienie w § 16 Regulaminu obowiązku przewidzianego w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy przez zaniechanie określenia zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Barczewie (dalej jako: "Rada Miejska") wniosła o jej oddalenie w całości.

Podniosła, że kwestionowane zapisy uchwały uściślają obowiązki mieszkańców gminy. Mieszczą się zatem w pojęciu szczegółowych zasad i nie stanowią istotnego naruszenia prawa, skutkującego stwierdzeniem ich nieważności. Zaznaczyła, że 28 listopada 2019 r. podjęła uchwałę nr XIV/148/2019 w sprawie ustalenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Barczewo" w celu dostosowania brzmienia Regulaminu do obowiązujących przepisów.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi, Rada Miejska stwierdziła, że z § 29 rozporządzenia nie wynika zakaz umieszczenie regulaminu w załączniku do zaskarżonej uchwały. Wywiodła, że powtórzenie przepisów ustawy oraz określenie własnych definicji i pojęć nie przekracza upoważnienia ustawowego. Celem wprowadzenia zaskarżonych zapisów było wskazanie adresatom uchwały w jednym akcie prawnym szczegółowego rodzaju obowiązków, niezależnie od uregulowań odrębnych. Ponadto, w ocenie Rady Miejskiej, powtórzenie definicji ustawowych nie jest naruszeniem, które winno skutkować stwierdzeniem nieważności wskazanych zapisów uchwały, gdyż zasady techniki prawodawczej są dyrektywami konstruowania poprawnych aktów prawnych, a nie regułami konstruowania ważnych aktów prawnych. Rada Miejska zauważyła, że powołanie podstawy prawnej aktu wykonawczego pełni funkcję informacyjną a nie legitymizującą. Jeśli przepis upoważniający organ do wydania aktu istnieje, to akt taki jest ważny, a więc odesłanie w § 3 ust. 1 oraz § 6 ust. 3 Regulaminu do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie narusza istotnie prawa.

Rada Miejska stwierdziła, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i ust. 2a pkt 1 ustawy była uprawniona do nałożenia obowiązku selektywnego zbierania popiołu i żużlu. W ocenie Rady, nie stanowi przekroczenia upoważnienia ustawowego użycie w Regulaminie sformułowania "u źródła" i nałożenie w § 3 ust. 7 Regulaminu obowiązku zapewnienia bezkolizyjnego dojazdu do punktu odbioru odpadów. Rada Miejska zaprzeczyła, że w regulaminie zmodyfikowała zapisy ustawy dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, gdyż jedynie określiła wymagania właścicieli nieruchomości w tym zakresie. Podkreśliła, że w świetle art. 2 pkt 33 i pkt 45 Prawa o ruchu drogowym motocykl jest pojazdem samochodowym. Ustawa upoważnia zaś do określenia w regulaminie zasad mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Na tej podstawie Rada ma prawo wskazać warunki, by opisane wyżej czynności były dopuszczalne, w tym usuwanie powstałych w ich następstwie zanieczyszczeń.

Zauważyła ponadto, że § 6 ust. 8, 9 i 14 Regulaminu mają na celu wyłącznie zwrócenie uwagi jego odbiorców na konieczność stosowania się do wymogów ustawy o bateriach i akumulatorach i stanowi odesłanie do tej ustawy. Rada Miejska stwierdziła, że zgodnie z art 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, do odpadów komunalnych nie zaliczają się odpady budowlane i rozbiórkowe oraz odpady niebezpieczne. Wobec tego nie miała obowiązku wskazania minimalnej pojemności pojemników na te kategorie odpadów. W ocenie Rady Miejskiej, nie przekroczyła upoważnienia ustawowego w § 7 ust. 2 pkt 5 Regulaminu przez ustalenie wielkości pojemnika na odpady jedynie w zależności od powierzchni lokalu handlowego. Wyjaśniła, że określona minimalna ilość odpadów wskazana w pkt. 5, jest wartością uśrednioną, stanowiącą wynik analizy przeprowadzonej przez organ przed podjęciem uchwały. Rada stwierdziła też, że miała prawo do nałożenia obowiązku wystawienia odpadów wielkogabarytowych nie wcześniej niż 24 godziny przed terminem odbioru ustalonym w harmonogramie.

Zauważyła, że akceptacja zarzutu, iż stanowi to ingerencję w prawa i swobody obywatelskie i nie uwzględnia równego traktowania obywateli, powodowałaby, że większość postanowień Regulaminu należałoby uznać za ingerencję w wolność obywatelską. Odnosząc się do zarzutu braku precyzji w § 13 ust. 4 Regulaminu, stwierdziła, że przepis ten jest wystarczający, aby harmonogram dotarł do mieszkańców Gminy. Zauważyła ponadto, że nałożenie na osoby posiadające zwierzęta domowe i przebywające z nimi w ogólnie dostępnych miejscach publicznych obowiązków zmierzających do zapewnienia poczucia bezpieczeństwa innym osobom, jest uzasadnione i wynika z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Podkreśliła, że wyprowadzanie zwierzęcia w kagańcu i na smyczy nie przysparza mu cierpienia, nie uszkadza mu ciała i nie jest znęcaniem się nad zwierzęciem.

Ponadto kwestionowana regulacja wprowadziła wyjątki od obowiązku wyprowadzania psów w miejscach publicznych na smyczy. W ocenie Rady, obowiązek opisany w § 16 Regulaminu mieści się w zakresie udzielonej delegacji i ma na celu zapewnienie zapobieganiu zanieczyszczaniu terenów wspólnych. Użycie wyrażenia "niezwłocznego usunięcia zanieczyszczenia" jest doprecyzowaniem obowiązków przewidzianych w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Za nieuzasadniony uznała również zarzut dotyczący niewypełnienia w § 16 Regulaminu upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy i wskazała, że zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich został wprowadzony w § 17 ust. 1 zaskarżonego Regulaminu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt. 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Niezbędne jest zatem odwołanie się do art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713), w którym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa: naruszenia istotne lub nieistotne. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.

Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takie naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97 i z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: jako "CBOSA").

Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień, zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy.

Podstawę prawną skarżonej uchwały stanowił art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446, z późn. zm.), dalej: "u.s.g." oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250, z późn. zm.), zwanej dalej: "u.c.p.g." Przywołany art. 4 ust. 1 u.c.p.g. przyznaje radzie gminy kompetencje do uchwalania regulaminu czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust.

2. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tym regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i to w zakresie ściśle określonym w ustawie. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. mają charakter wyczerpujący i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; CBOSA). Tym samym art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

Niezależnie od wyżej wskazanych obowiązków rady gminy co do meritum uchwały istotne jest także zachowanie wymogów formalnych aktu prawa miejscowego, w tym odnoszących się do techniki legislacyjnej. Podstawowym aktem normującym te zagadnienia jest rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2016 r., poz. 283), dalej jako: "rozporządzenie". Zauważyć należy, że pojęcie "sprzeczności z prawem", w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej, które co prawda stanowią załącznik do rozporządzenia, ale nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne (tak: Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36).

Sąd nie podzielił zarzutu dotyczącego przekroczenia upoważnienia ustawowego przez zamieszczenie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Barczewo w załączniku do uchwały w sprawie uchwalenia tego aktu. Sąd podziela pogląd, że nie ma oparcia w obowiązujących przepisach stwierdzenie, że załącznik do uchwały wydanej na podstawie przepisów upoważniających zamieszczonych w ustawie, nie ma charakteru normatywnego, a tym samym, że zamieszczenie regulaminu w załączniku do uchwały w sprawie przyjęcia tego regulaminu, stanowi istotne naruszenie prawa i pozbawia ten akt rangi obowiązującego przepisu prawa miejscowego. Art. 87 Konstytucji RP stanowi, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je stanowiły, są akty prawa miejscowego. Konstytucja nie przesądza więc formy, w jakiej powinny być stanowione akty prawa miejscowego.

Zgodnie z § 143 rozporządzenia do aktów prawa miejscowego stosuje się "odpowiednio" (a więc nie wprost) zasady (z niewielkimi wyjątkami) wyrażone w tym załączniku dotyczące ustaw. Przepis § 29 ust. 1 rozporządzenia przewiduje, że ustawa może zawierać załączniki. Natomiast ust. 2 § 29, wymienia przykładowo, że w załączniku zamieszcza się w szczególności wykazy, wzory, tabele i opisy. Żaden więc z powołanych przepisów nie zastrzega, że zamieszczenie w załączniku do uchwały przepisów merytorycznych powoduje, że przepisy te nie mają charakteru normatywnego (zob. wyrok NSA z 7 kwietnia 2005 r., OSK 1356/04, CBOSA).

Również nie stanowi istotnego naruszenia prawa zamieszczenie w § 1 Regulaminu treści przepisu upoważniającego do uchwalenia aktu prawa miejscowego (art. 4 ust. 2 ustawy), czego w myśl § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia nie należy czynić. Biorąc pod uwagę charakter § 1 Regulaminu, to jest jego ogólną funkcję, jako przepisu wprowadzającego do tematyki aktu i porządkującego jego treść pod względem przedmiotowym określającym, co znajduje się w tym akcie i w jakiej kolejności, Sąd uznał, że w tym przypadku powtórzenie takie nie stanowi rażącego naruszenia techniki prawodawczej i jako takie nie uzasadnia stwierdzenia nieważności (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 8 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 339/20, CBOSA).

Za zasadny natomiast należy uznać zarzut dotyczący istotnego naruszenia prawa w § 2 pkt. 3, 4, 5, 7, 8, 10, 15 i 16 Regulaminu. W przepisach tych Rada zamieściła definicje pojęć, którymi posługuje się w akcie prawa miejscowego, jednak do takiego zdefiniowania pojęć nie posiadała żadnego upoważnienia, wynikającego z art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

W odniesieniu do pojęć: "ustawa" (pkt 1) i "ustawa o odpadach" (pkt 2), "Punkt Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych (PSZOK)" (pkt 6), "odpady zielone" (pkt 9), "nieczystości ciekłe" (pkt 11), "zbiorniki bezodpływowe" (pkt 12), "budynek jednorodzinny" (pkt 14), "zwierzęta gospodarskie" (pkt 17) - zawarto odniesienie do konkretnego aktu normatywnego, to jest: ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich. Nie ma tu zatem powtórzenia i modyfikacji przepisów ustaw, lecz odesłanie do ustawy. "Odesłanie" nie jest konstrukcją prawną tożsamą z "powtórzeniem". Prokurator nie wykazał zatem, by doszło tu do istotnego naruszenia prawa. Pojęcie "harmonogram" (pkt 13) zostało zaś dostatecznie wyjaśnione przez wskazanie, że jest to harmonogram odbioru odpadów komunalnych na terenie gminy Barczewo, uwzględniający zapisy Regulaminu, co nie wprowadza w błąd adresata norm zawartych we wskazanym akcie prawa miejscowego.

W tym zakresie nie można dopatrzyć się rażącego naruszenia prawa. Natomiast w odniesieniu do pozostałych zaskarżonych definicji brak jest odesłania do konkretnego aktu normatywnego, w którym pojęcia zawarte w § 2 Regulaminu zostałyby zdefiniowane czy określone, zaś niewątpliwie rada gminy nie została upoważniona do tworzenia własnych definicji pojęć używanych w regulaminie. Co więcej, pojęcia zdefiniowane w pkt. 5 i 7: "stawka opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi" i "segregacja", są zbędne, gdyż nie zostały użyte w pozostałych przepisach Regulaminu.

Zasadnie zakwestionowano także § 3 ust. 1 pkt 3 Regulaminu, zgodnie z którym właściciele nieruchomości zobowiązani są do utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości poprzez zlokalizowanie miejsc ustawienia pojemników przeznaczonych na gromadzenie odpadów na nieruchomości zgodnie z przepisami regulującymi to zagadnienie, a w szczególności z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.). Organ stanowiący gminy nie mógł zobowiązywać właścicieli nieruchomości do spełniania wymagań wynikających z tego aktu prawnego, gdyż taki obowiązek wynika z przepisów ustawy Prawo budowlane (art. 5 ust. 1 tej ustawy). Treść § 3 ust. 1 pkt 3 naraża właścicieli nieruchomości bezpodstawnie na dodatkową odpowiedzialność karną z art. 10 ust. 2a u.c.p.g., który przewiduje karę aresztu lub grzywny za niewykonanie obowiązków określonych w regulaminie.

Powyższe należy również odnieść do § 6 ust. 3 Regulaminu dotyczącego umieszczania pojemników lub worków w miejscach gromadzenia odpadów komunalnych spełniających wymagania § 22 i § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Należy zaznaczyć, że regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie, jako akt prawa miejscowego, powinien zawierać jedynie regulacje o charakterze normatywnym, stanowiące realizację delegacji ustawowej. Nie można więc traktować uchwały, będącej aktem powszechnie obowiązującym, jako gminnego informatora, w którym zawarte będą wszelkie regulacje, nawet te, które wynikają już z innych przepisów. Dla zachowania przejrzystości i prawidłowości wprowadzonych rozwiązań prawnych, rada gminy powinna ograniczyć się jedynie do zakresu danego upoważnienia, w tym przypadku do delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 ustawy (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 991/17).

Wobec powyższego, również § 6 ust. 9 Regulaminu, zgodnie z którym "Akumulatory - należy postępować zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach (Dz. U. z 2015 r. poz. 687 z późn. zm.) lub przekazać je do gminnego PSZOK", w sposób istoty narusza prawo.

W sposób istotny naruszają prawo § 3 ust. 3 i ust. 7 Regulaminu zobowiązujące do zapewnienia podmiotowi uprawnionemu do odbioru odpadów komunalnych dostępu do pojemników, worków, kontenerów w terminach wyznaczonych w obowiązującym harmonogramie odbioru odpadów (ust.

3) i do zagwarantowania bezkolizyjnego dojazdu do wyznaczonego punktu odbioru odpadów (pkt 7), gdyż nie mają podstaw prawnych. Zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. delegacja dotyczy samego rozmieszczenia pojemników na nieruchomości, a nie gwarantowania dostępu czy dojazdu do nich. Ponadto, nakazując właścicielowi zagwarantowanie bezkolizyjnego dojazdu do miejsca ustawienia pojemników, lokalny prawodawca powinien mieć na uwadze, że treść nakazów obciążających właściciela nieruchomości powinna być logiczna, obiektywnie wykonalna, w zakresie niezbędnym do zapewnienia utrzymania porządku w gminie, a przez to jak najmniej ingerująca w wykonywanie prawa własności, które podlega szczególnej ochronie prawnej. Uwzględnić należy więc, że podmiot odbierający odpady komunalne nie musi dojeżdżać do miejsca stałego usytuowania pojemników, gdy możliwie jest przemieszczenie samego pojemnika, np. wystawienie go przez właściciela na czas odbioru odpadów. Ponadto każda działka budowlana musi mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej, w tym dostęp pośredni przez drogę wewnętrzną lub służebność drogową, co wynika z przepisów Prawa budowlanego. Ważne jest, aby droga była ogólnie przejezdna i umożliwiała dojazd do nieruchomości w celu odbioru odpadów, a pojemniki znajdowały się w miejscu dostępnym z drogi, jednak właściciel nieruchomości nie jest z reguły zarządcą drogi i nie może gwarantować bezkolizyjnego dojazdu dla podmiotu odbierającego odpady (tak tut. Sąd w wyroku z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17).

Nie można uznać za zasadny zarzutu dotyczącego braku upoważnienia ustawowego do zobowiązania w § 3 ust. 5 Regulaminu właścicieli nieruchomości, którzy złożyli deklarację i nie zadeklarowali selektywnej zbiórki odpadów, do selektywnej zbiórki popiołu i żużlu powstających po spalaniu paliw stałych. Zgodnie z art. 4 ust. 2a u.c.p.g. regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a.

Podzielić zaś należy zarzut, że w § 4 Regulaminu, przewidującego, że "Właściciele nieruchomości, położonych na terenie Gminy Barczewo zobowiązani są do usuwania błota, błota pośniegowego, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służącej do użytku publicznego", Rada zmodyfikowała treść art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., czym w sposób istotny naruszyła prawo. Regulamin, jako akt prawa miejscowego, powinien zawierać tylko treści normatywne, a nie powtórzenie norm zawartych w innych przepisach prawa. Takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi albo ich "dostosowywanie", jest niedopuszczalne. Istotne naruszenie prawa zachodzi nie tylko w przypadku regulowania przez gminę raz jeszcze tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa, lecz także zmodyfikowanie przepisu ustawowego (zob. np.: wyrok NSA z 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09; wyrok NSA z 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10; CBOSA).

Przepisy regulaminu mają jedynie "uzupełniać" przepisy rangi ustawowej kształtujące prawa i obowiązki wymienionych w nich podmiotów, to także z tego powodu nie jest dopuszczalne dokonywanie w nich powtórzeń przepisów zawartych w innych aktach normatywnych, a tym bardziej modyfikowanie ich treści (zob. wyrok NSA z 1 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1930/09; CBOSA).

Na uwzględnienie zasługuje również zarzut nieważności § 5 Regulaminu, który określa warunki dopuszczalności mycia pojazdów samochodowych poza myjniami, w zakresie zwrotu "i innych (rowery, motocykle, skutery, przyczepy samochodowe itp.)". Zakwestionowanym przepisem Rada Miejska określiła zasady mycia pojazdów szerzej, niż to wynika z delegacji ustawowej. Z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. wynika upoważnienie wyłącznie do określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. "Pojazd samochodowy", zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137, późn. zm. – w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały), to "pojazd silnikowy, którego konstrukcja umożliwia jazdę z prędkością przekraczającą 25 km/h; określenie to nie obejmuje ciągnika rolniczego".

Ustawodawca upoważnił radę gminy wyłączenie do skonkretyzowania kwestii napraw pojazdów samochodowych, a nie także rowerów (zdefiniowanych w art. 2 pkt. 47 jako pojazd o szerokości nieprzekraczającej 0,9 m poruszany siłą mięśni osoby jadącej tym pojazdem lub wyposażony w uruchamiany naciskiem na pedały pomocniczy napęd elektryczny zasilany prądem o napięciu nie wyższym niż 48 V o znamionowej mocy ciągłej nie większej niż 250 W, którego moc wyjściowa zmniejsza się stopniowo i spada do zera po przekroczeniu prędkości 25 km/h), przyczep (art. 2 pkt 50 - pojazd bez silnika, przystosowany do łączenia go z innym pojazdem) czy skuterów. O ile rzeczywiście motocykl jest pojazdem samochodowym, zgodnie z art. 2 pkt 45, to z uwagi na redakcję zakwestionowanego przepisu, należało stwierdzić nieważność całego zwrotu "i innych (rowery, motocykle, skutery, przyczepy samochodowe itp.)".

Sąd na podstawie art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 5 ust. 2 w zakresie zwrotu: "drobne naprawy pojazdów (np. wymiana kół, świec, żarówek, uzupełnienie płynów eksploatacyjnych, regulacja)". Zauważyć należy, że zapis ustawowy upoważnia radę gminy jedynie do określanie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione aby mycie i naprawa samochodów poza myjniami i warsztatami naprawczymi była dopuszczalna. Jak wskazano w orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z 10.11.2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09; CBOSA), art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. upoważnia jedynie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności.

Mając na uwadze tak zakreślony cel, w uchwale nie powinno się określać, jakie naprawy mogą być realizowane na podstawie wskazanego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. upoważnienia. Rada gminy w przywołanej delegacji ustawowej nie posiada uprawnienia do określania, jakie naprawy mogą być dokonywane. Ponadto, przepis ten nie daje podstawy do ingerowania przez lokalnego prawodawcę w prawo posiadacza pojazdu samochodowego do władania rzeczą, tak jak to ma miejsce w rozpatrywanym przypadku, gdzie ograniczono to prawo do dokonywania "drobnych napraw", które to pojęcie dodatkowo jest niedookreślone, co narusza sformułowany w § 6 Zasad techniki prawodawczej wymóg precyzji tekstu aktu normatywnego (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 3 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Bd 627/19, CBOSA).

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu, że § 5 ust. 1 pkt 1 Regulaminu, zgodnie z którym dopuszcza się mycie pojazdów samochodowych poza myjniami wyłącznie przy użyciu środków ulegających biodegradacji lub czystej wody bez detergentów na terenie nieruchomości nie służącej do użytku publicznego pod warunkiem, że powstające ścieki odprowadzane są do kanalizacji sanitarnej lub gromadzone w szczelnych zbiornikach bezodpływowych, a powstające odpady będą gromadzone w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z obowiązującymi przepisami, ogranicza zakres dozwolonych zachowań, stanowiąc w sposób niejasny o myciu pojazdów. Zaznaczyć trzeba, że celem regulaminu jest wykreowanie pewnych powtarzalnych, komunikatywnych, jasnych wzorów powinnego zachowania się służących zachowaniu czystości i porządku oraz mieszczących się w ramach prawa i granic upoważnienia ustawowego.

Mając na uwadze treść art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g., wymagania wprowadzone w treści § 5 ust. 1 pkt 1 regulaminu zawierają normę kierunkową wskazującą wymóg działania, polegający na niezanieczyszczaniu środowiska, co jest zgodne z aksjologią omawianego upoważnienia ustawowego i całej ustawy, dla której wiodące jest pojęcie czystości i porządku. Prawodawca lokalny działając w ramach prawa i w ramach omawianego upoważnienia ustawowego, w zakresie wymienionych warunków, wskazał adresatom uchwały względnie sprecyzowany, przejrzysty, mieszczący się w prawie, jasny wzór zachowania podczas wykonywania przedmiotowych czynności (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 3039/15; wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 834/18, CBOSA).

Zasadnie Prokurator zakwestionował użycie zwrotu "u źródła", występującego w § 3 ust. 6, § 6 ust. 2, ust. 11 pkt. 1-3, § 8 i § 13 ust. 2 pkt 3 Regulaminu. Jest on pojęciem potocznym, niezdefiniowanym i nieostrym, a przez to mogącym powodować wątpliwości interpretacyjne. Pojęcia niedookreślone, często "zapożyczone" są z języka potocznego i takich unormowań akty prawa miejscowego nie powinny zawierać. Ich treść może być bowiem interpretowana w różny sposób (zob. wyrok NSA z 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09).

Nie można podzielić zarzutu dotyczącego zaniechania ustalenia w § 7 ust. 1 pkt. 7-9 Regulaminu minimalnej pojemności pojemników na odpady niebezpieczne oraz na odpady budowlane i rozbiórkowe. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. Rad Miejska była zobowiązana do określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

1. 1) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach;
2. 2) liczby osób korzystających z tych pojemników. Bezspornie odpady niebezpieczne nie są odpadami komunalnymi. Odnośnie zaś do odpadów budowlanych i rozbiórkowych należy zauważyć, że w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. prawodawca użył pojęcia "odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne", które podlegają selektywnemu zbieraniu, odbieraniu lub przyjmowaniu. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 – w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały), przez odpady komunalne rozumie się odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych; zmieszane odpady komunalne pozostają zmieszanymi odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane czynności przetwarzania odpadów, która nie zmieniła w sposób znaczący ich właściwości. Powyższe oznacza, że skoro w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się z nieruchomości odpadów komunalnych, którymi są – jak sam to określił w pkt 1 lit. a tego artykułu – także odpady budowlane i rozbiórkowe, które powstają w gospodarstwach domowych lub pochodzą od innych wytwórców, ale są podobne ze względu na rodzaj i skład, z wyłączeniem odpadów niebezpiecznych, to z uwagi na fakt, iż w zakwestionowanych przepisach Rada Miejska nie zastrzegła, że chodzi o kontenery i pojemniki na odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, brak było podstawy prawnej do ustalania minimalnej pojemności pojemników na ten rodzaj odpadów.

Zasadnie Prokurator zarzucił nieprawidłową realizację kompetencji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w odniesieniu do § 7 ust. 2 pkt 5 Regulaminu, przewidującego, że odpady komunalne należy gromadzić w workach, pojemnikach lub kontenerach - dla punktów handlowych poza lokalem 50 l na każdego zatrudnionego, jednak co najmniej jeden pojemnik 120 l na każdy punkt. W powołanym przepisie ustawodawca nakazał uwzględnienie przy określaniu rodzaju i minimalnej pojemności pojemników zarówno średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, jak i liczby osób korzystających z tych pojemników. Przepis ten nie pozwala na wybór jednego z kryteriów, lecz nakazuje uwzględnić oba. Ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. nie nie użył bowiem alternatywy, lecz koniunkcję.

Uzasadniony jest także zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego, określonego w art. 4 ust. 3 u.c.p.g., przez zawarcie w § 13 ust. 2 pkt 5 Regulaminu zapisu dotyczącego odbioru odpadów wielkogabarytowych, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego: "Ww. odpady należy wystawiać nie wcześniej niż 24 godziny przed terminem odbioru". Upoważnienie do określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów i do wskazania wymagań w zakresie selektywnego zbierania odpadów nie uprawnia do wprowadzenia ogólnego nakazu wystawiania przedmiotowych odpadów w ściśle określonym czasie w nieokreślone miejsce.

Należało stwierdzić nieważność również ust. 4 § 13 Regulaminu, przewidującego, że "harmonogram odbioru odpadów zmieszanych, selektywnie zebranych oraz wykaz zbiórki odpadów wielkogabarytowych i zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego będzie rozpowszechniany wśród mieszkańców". Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie może zawierać treści mających jedynie walor informacyjny. Przepisy zamieszczane w akcie prawa miejscowego, który jest aktem wykonawczym w stosunku do konkretnej delegacji ustawowej, muszą mieć charakter wiążący, a więc zawierać nakazy i zakazy, kształtujące zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, z uwzględnieniem specyfiki danej gminy. Cytowany przepis Regulaminu jedynie informuje o tym, że wśród mieszkańców będzie rozpowszechniany harmonogram odbioru odpadów.

Sąd na podstawie art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 15 Regulaminu, w którym w ust. 1 ogólnie wskazano na cele zawarte w planie gospodarki odpadami dla województwa warmińsko-mazurskiego na lata 2011-2016, a w ust. 2 - zobowiązanie się Gminy do podjęcia działań w celu: zwiększenia poziomu wiedzy mieszkańców gminy w zakresie selektywnej zbiórki odpadów komunalnych;

2) promocji minimalizacji powstawania odpadów i ich preselekcji w gospodarstwach domowych i upowszechnienia nowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi oraz określono postulat zagospodarowania zebranych odpadów komunalnych zgodnie z ustaleniami "Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami do Regionalnych Instalacji Przetwarzania Odpadów Komunalnych". Rada Miejska, na mocy delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g. została upoważniona do określenia innych "wymagań" wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, a nie do formułowania ogólnych celów, dążeń i stanów pożądanych. Ponadto, z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. jasno wynika, że uchwalany przez radę gminy regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy ma określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku, a więc formułować normy prawne realizujące te kwestie. Normy prawne mają za zadanie wyznaczanie określonych zachowań, gdyż ich podstawowym celem jest skuteczne oddziaływanie na zachowania społeczne, mają one zatem charakter dyrektywalny - nakazują/zakazują określone postępowania, bądź wyznaczają określoną sferę do swobodnej decyzji adresata, ewentualnie wskazują sposób powinnego zachowania. Treść zakwestionowanego przepisu, jako pozbawiona doniosłości normatywnej, nie stanowi o realizacji kompetencji do określenia w regulaminie innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g.

Zasadnie Prokurator zakwestionował § 16 Regulaminu. W § 16 pkt 1 Regulaminu nałożono na "osoby utrzymujące zwierzęta domowe" i "właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe, przydomowe" obowiązki: zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów i obiektów przeznaczonych do wspólnego użytku; prowadzenia psa na uwięzi, a psa rasy uznawanej za agresywną lub "psa zagrażającego otoczeniu" w nałożonym kagańcu, na terenach użyteczności publicznej; natychmiastowego usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe (m.in. psy, koty) i "inne zwierzęta" w obiektach i na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku, a w szczególności na chodnikach, jezdniach, placach, parkingach, terenach zielonych itp.; do sprawowania nad zwierzętami właściwej opieki, a w szczególności niepozostawiania ich bez dozoru poza ogrodzoną posesją.

W § 16 pkt 2 przewidziano zaś, że zwolnienie psa ze smyczy dozwolone jest tylko wtedy, gdy pies jest w kagańcu, w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi lub do tego przeznaczonych i tylko wtedy, gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem lub na terenie ogrodzonym uniemożliwiającym jego wydostanie się.

Powyższymi regulacjami Rada wykroczyła poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g., ale także nałożyła na adresatów norm obowiązki, które jako określone bezwarunkowo, są zbyt daleko idące. Kategoryczne brzmienie tych postanowień, które nie pozwalają na odstąpienie, w mogących wystąpić szczególnych sytuacjach, od wprowadzonego nim generalnego nakazu wyprowadzania psów wyłącznie na smyczy, a w przypadku psów mogących stwarzać zagrożenie również w kagańcu, stanowi przekroczenie delegacji ustawowej i narusza prawa utrzymujących psy właścicieli nieruchomości. Generalny obowiązek wyprowadzania wszystkich psów na smyczy, a psów mogących stwarzać zagrożenie również w kagańcu - niezależnie od ich cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych, jak np. choroby, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych (por. wyrok NSA z 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12, CBOSA).

Nie zmienia powyższej oceny wyjątek określony w § 16 ust. 2 Regulaminu, dotyczący zwolnienia psa ze smyczy na określonych terenach. Zaznaczyć należy, że w przepisie tym użyto pojęcia "miejsca mało uczęszczane przez ludzi". Posłużenie się takim nieprecyzyjnym pojęciem sprawia, że ustanowiony w zapisie obowiązek może być różnie interpretowany. Dodać należy, że nie wiadomo, kto miałby dokonywać interpretacji tego typu pojęć i w jakim trybie. Brak precyzyjnego określenia obowiązków stwarza także ryzyko dowolnego ich realizowania, co w konsekwencji uniemożliwia ich egzekwowanie, co sprawia, że sytuacja prawna podmiotów, których dotyczy ten obowiązek jest niepewna (por. wyrok WSA w Krakowie z 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 518/20, CBOSA). Powyższe należy odnieść również do pojęć: "zwierzęta przydomowe", "psy zagrażający otoczeniu", które również występują w § 16 Regulaminu.

Dodać należy, że jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela lub opiekuna psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności, a więc przy zastosowaniu adekwatnych środków, proporcjonalnie do celu regulacji. Postanowienia Regulaminu, które nie pozwalają na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (por. wyroki NSA: z 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12, z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2980/15, CBOSA).

Należy bowiem wskazać, że zgodnie z art. 10a ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. 2013 r. poz. 856, z późn. zm. – w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonego aktu), dalej: "u.o.z.", zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikacje właściciela lub opiekuna - zakaz ten nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Nakaz zachowania środków ostrożności wynika także z art. 77 Kodeksu wykroczeń, przy czym, chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne, a spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga, np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu, lecz chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa (zob. W. Kotowski, Komentarz do art. 77 Kodeksu wykroczeń, LEX/el 2009).

Należy podkreślić, że art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.g. zobowiązuje rady gminy do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę, tj. ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Natomiast brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów prowadzić może do przypisywania właścicielowi odpowiedzialności za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek niebezpieczeństwa dla otoczenia.

Zobowiązanie w § 16 właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe do natychmiastowego uprzątnięcia zanieczyszczeń pozostawionych przez te zwierzęta w miejscach publicznych oraz w innych miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku stanowi powtórzenie przepisów ustawy, gdyż kwestie te są regulowane w art. 91 i art. 145 Kodeku wykroczeń. Właściciele zwierząt zostali zobowiązani do usuwania zanieczyszczeń pozostawianych przez zwierzęta na terenach przeznaczonych do pożytku publicznego w drodze przepisu rangi ustawowej.

Nie jest zasadny zarzut zaniechania określenia zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach, gdyż uregulowania w tym przedmiocie są zawarte w § 17 Regulaminu.

Bez wpływu na dopuszczalność rozpoznania skargi w sprawie niniejszej pozostaje okoliczność, że z dniem 5 maja 2020 r. zaskarżona uchwała utraciła moc, stosownie do § 2 uchwały Nr XIV (148) 2019 Rady Miejskiej w Barczewie z dnia 28 listopada 2019 r. w sprawie ustalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Barczewo. Sąd kontroluje legalność zaskarżonej uchwały, będącej aktem prawa miejscowego, na dzień jej podjęcia. Nawet późniejsze uchylenie tego aktu nie pozbawia sądu możliwości przeprowadzenia kontroli i wydania wyroku, zwłaszcza gdy objęty skargą akt prawa miejscowego był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego stwierdzenie jego nieważności, a w konsekwencji może stanowić podstawę do kształtowania praw i obowiązków podmiotów prawa. Uchylenie lub zmodyfikowanie przepisów zaskarżonej uchwały przez organ działa wyłącznie na przyszłość i nie powoduje usunięcia wszystkich wywołanych skutków. Pozostawienie zaś skutków prawnych uchwały sprzecznej z prawem godzi w fundamenty państwa praworządnego.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części: § 2 pkt 3, 4, 5, 7, 8, 10, 15, 16, § 3 ust. 1 pkt 3, ust. 3, ust. 6 w zakresie zwrotu: "u źródła", ust. 7, § 4, § 5 w zakresie zwrotu: "i innych (rowery, motocykle, skutery, przyczepy samochodowe itp.)", § 5 ust. 2 w zakresie zwrotu: "drobne naprawy pojazdów (np. wymiana kół, świec, żarówek, uzupełnienie płynów eksploatacyjnych, regulacja)", § 6 ust. 2 w zakresie zwrotu: "u źródła", ust. 3, ust. 9, ust. 11 pkt 1, 2 i 3 w zakresie zwrotu: "u źródła", § 7 ust. 2 pkt 5, § 8 w zakresie zwrotu: "u źródła", § 13 ust. 2 pkt 3 w zakresie zwrotu:

"u źródła", § 13 ust. 2 pkt 5 w zakresie zwrotu: "Ww. odpady należy wystawić nie wcześniej niż 24 godziny przed terminem odbioru.", ust. 4, § 15 i § 16, zaś w pozostałym zakresie skargę oddalił, stosownie do art. 151 p.p.s.a.