Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 10 października 2019 r., T.B. zwrócił się Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej jako: "MOPS" lub "organ pierwszej instancji") o świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad bratem – Z.B..
Decyzją z dnia "[...]" działająca z upoważnienia Burmistrza Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, odmówiła prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad całkowicie ubezwłasnowolnionym niepełnosprawnym bratem Z.B.. Organ stwierdził, że z akt sprawy nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność Z.B, a ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od 18 kwietnia 2019 r. Zatem, nie została spełniona jedna z podstawowych przesłanek niezbędnych do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 111), dalej jako: "u.ś.r.".
Po rozpatrzeniu odwołania strony od decyzji z dnia "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również jako: "organ odwoławczy" lub "SKO"), decyzją z dnia "[...]"r., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na powstanie niepełnosprawności w okresie późniejszym, niż do ukończenia 18. lub 25. roku życia jest niezasadna, bowiem ugruntowane jest w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych, które organ podziela. MOPS w sposób niewystarczający ustalił też stan faktyczny sprawy. Organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w stosunku do możliwości uzyskania prawa do świadczenia przez synów Z.B. Organ nie dokonał żadnych ustaleń, dotyczących stanu zdrowia syna M.B. i możliwości sprawowania przez niego opieki nad ojcem. Brak też informacji, czy organ próbował ustalić miejsce pobytu drugiego syna, K.B..
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia "[...]"r., organ pierwszej instancji ponownie odmówił prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad całkowicie ubezwłasnowolnionym niepełnosprawnym bratem Z.B.. MOPS ponownie stwierdził, że nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność Z.B., zatem nie została spełniona jedna z podstawowych przesłanek niezbędnych do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie został na dzień dzisiejszy zmieniony.
Decyzją z dnia "[...]"r., SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium ponownie stwierdziło, że odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na powstanie niepełnosprawności w okresie późniejszym, niż do ukończenia 18. lub 25. roku życia jest niezasadna, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych. Organ odwoławczy wskazał, że niedopuszczalne jest oparcie decyzji odmownej na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jednakże organ odwoławczy stanął na stanowisku, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa co do rozstrzygnięcia. Wskazano, że T.B. jest uprawniony przedmiotowo do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na brata, jednakże jedynie w sytuacji, gdy opieki tej nie będą mogły sprawować osoby zobowiązane w pierwszej kolejności – synowie. Dzieci Z.B. są dorosłe i żaden z synów nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a jedynie taka okoliczność otworzyłaby stronie możliwość uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W skardze, złożonej na decyzję SKO, skarżący wskazał, że z chwilą ustanowienia go opiekunem prawnym ubezwłasnowolnionego brata, zaktualizował się jego obowiązek alimentacyjny jako osoby zobowiązanej w dalszej kolejności, co uprawnia go do świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazał, że starszy z synów choruje na stwardnienie rozsiane i posiada orzeczenie o całkowitej niezdolności do pracy i sam wymaga pomocy osób trzecich. Adres pobytu młodszego z synów nie jest znany, co potwierdziła policja. Nie utrzymuje on kontaktów z rodziną. Trudno więc przyjąć, aby synowie mogli sprawować opiekę nad ojcem i zachodzą przesłanki, aby to skarżący mógł otrzymać przedmiotowe świadczenie. Ponadto, nakaz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej wynika z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn.zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że narusza ona przepisy prawa. Tym samym, skarga zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej do Sądu decyzji stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. - świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu 2) opiekunowi faktycznemu dziecka 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej
4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Jak stanowi art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie to przysługuje jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Istotą sporu pomiędzy rozstrzygającym sprawę organem drugiej instancji, a skarżącą jest zagadnienie, czy dopuszczalna była w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bratu (skarżący) z tytułu rezygnacji z pracy w związku z opieką nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu bratem, w sytuacji, gdy wymagający opieki ma dwóch synów, z których jeden jest chory, ale nie posiada znacznego stopnia niepełnosprawności, a miejsce pobytu drugiego syna nie jest znane.
W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, dokonując wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie można poprzestać na jego literalnym brzmieniu. Należy opowiedzieć się za funkcjonalną i celowościową wykładnią powyższego przepisu i dopuścić – w przypadku obiektywnej niezdolności synów do alimentacji (w formie zapewnienia opieki) – możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie z kręgu osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
Sąd podziela poglądy orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którymi
"w procesie wykładni prawa (...) sądowi nie wolno ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej, poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy skonfrontujemy go z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej." (zob. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. II FSK 381/12).
Z unormowań zawartych w art. 17 ust. 1, 1a u.ś.r. wynika, że okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie są to jednak warunki jedyne.
Z woli ustawodawcy prawo to bowiem może przysługiwać tylko osobie, na której ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Zatem wyjaśnić należy, że stosownie do art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 1359), dalej jako: "k.r.o.", obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny), obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala przy tym kolejność zobowiązanych.
W związku z tym, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). Przy czym, nie można pomijać, że w świetle przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek alimentacyjny dzieci (w stosunku do rodziców) jest pierwszoplanowy i wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych, co wynika z treści art. 87, art. 128, art. 129 § 1, art. 132 k.r.o.
Podsumowując powyższe, stwierdzić należy, że obowiązek alimentacyjny obciąża najpierw dzieci, a następnie krewnych w linii prostej i rodzeństwo. Przy tym, wobec wszystkich działa zasada, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.
W ocenie Sądu, nie powinno budzić wątpliwości, że w sytuacji, gdy synowie nie są w stanie opiekować się ojcem niepełnosprawnym w stopniu znacznym, niezdolnym do samodzielnej egzystencji, to zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym obowiązek opieki prawnie, a nie tylko na zasadzie słuszności, przechodzi na zobowiązanego w dalszej kolejności, w przedmiotowej sprawie – na brata.
Przenosząc powyższe na proces wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a także na realia niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż przepis ten uchybia konstytucyjnej zasadzie równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji) w zakresie, w jakim wyklucza z kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego te osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad znacząco niepełnosprawnym członkiem rodziny w sytuacji, gdy krewni w linii prostej obiektywnie nie są w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi opieki. Dochodzi bowiem wówczas do sytuacji, że na opiekuna przechodzi – w rozumieniu art. 132 k.r.o. – prawny obowiązek alimentacyjny, jednak ten, chociażby rezygnował z zatrudnienia w celu opieki (np. nad rodzicem), pomocy od Państwa nie otrzymałby.
Jak wynika z akt sprawy, syn Z.B. – M.B. jest całkowicie niezdolny do pracy. Choruje na stwardnienie rozsiane, w orzeczeniu z dnia 11 kwietnia 2017 r. wskazano, że "[...]". Powyższe orzeczenie wskazuje, że nie jest on w stanie sprawować opieki nad swoim niepełnosprawnym ojcem, bowiem sam jest niepełnosprawny, pomimo, ze nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, ż o ile organ ma w tym zakresie wątpliwości, powinien dokonać odpowiednich ustaleń, a nie odmawiać świadczenia wyłącznie z powodu braku orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności syna M.B..
Drugi syn Z.B., jak ustalono w trakcie postępowania, przebywa poza miejscem zamieszkania i nie jest znane jego miejsce pobytu (wywiad środowiskowy Policji –k. 27 akt adm.).
W związku z powyższym, w rzetelnie i prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym zachodzi konieczność jednoznacznej oceny, czy obiektywnie zachodzi, czy nie - brak zdolności i możliwości synów do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem, zaś oceny tej można dokonać, kierując się zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego.
Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie zarówno w wypadku organu pierwszej jak i drugiej instancji, doszło naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ drugiej instancji niedostatecznie wnikliwe ustalił i przeanalizował wszystkie istotne okoliczności sprawy. Nie można bowiem z góry przyjąć, jak uczynił to ten organ, że jedynie legitymowanie się przez synów Z.B. orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym otworzyłoby T.B. możliwość uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ winien również ocenić, że T.B. został ustanowiony przez Sąd opiekunem całkowicie ubezwłasnowolnionego brata Z.B..
W świetle aktualnie zgromadzonego materiału dowodowego istnieją więc uzasadnione wątpliwości co do tego, czy faktycznie synowie są w stanie sprawować opiekę nad ojcem. Kwestia ta powinna być przedmiotem analizy w ponownie przeprowadzonym postępowaniu. W drodze wykładni funkcjonalnej i systemowej, z uwzględnieniem zasad konstytucyjnych (zasady równości - art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, zasady sprawiedliwości społecznej - art. 2 Konstytucji RP, zasady ochrony i opieki nad rodziną w ogólności - art. 18 Konstytucji RP, zasady szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej - art. 71 ust. 1 Konstytucji RP), istotne będzie ustalenie, czy syn M.B., z uwagi na swój stan zdrowia i rodzaj schorzeń, jest w stanie sprawować pełną i efektywną opiekę nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu ojcem. Niezbędne jest też ustalenie, czy możliwe jest sprawowanie tej opieki przez drugiego syna – K.B..
Zaniechanie ustaleń w tym zakresie wskazuje na to, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się zaś do stanowiska organu pierwszej instancji, że z Orzeczenia Lekarza orzecznika ZUS nie wynika, kiedy powstała niepełnosprawność, a przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jednoznacznie wskazuje, że świadczenie nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki nie posiada niepełnosprawności powstałej do 18 lub 25 roku życia, należy stwierdzić, że Sąd nie podziela tego stanowiska. Podziela zaś w tym zakresie stanowisko organu odwoławczego.
Jak wynika z treści art. 17 ust. 1b u.ś.r., warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Jednakże, wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż art. 17 ust. 1b u.ś.r. "w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji." W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Trybunał wskazał, iż kryterium wieku zastosowane w tym przepisie ma charakter dyskryminujący, bo niezasadnie różnicuje uprawnienia podmiotów podobnych - opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Przedmiotowy wyrok jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym zakresie jego zastosowania. Wyrok ten odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje".
Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust. 1b ustawy nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Skutkiem tego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art.17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku. Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy - art. 17 ust. 1b jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie - nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela linię orzeczniczą sądów administracyjnych, które w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wyroku Trybunału, dostrzegają jego wpływ na obecną sytuację tych podmiotów i stwierdzają o konieczności uchylenia decyzji (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 923/16, z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1578/16, z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 4020/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1026/14, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 623/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). W niniejszej sprawie zatem organ pierwszej instancji wadliwie uznał, że skarżący nie może uzyskać przedmiotowego świadczenia z tego względu, że nie można ustalić, czy niepełnosprawność jego brata powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia albo w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Decyzja wydana została zatem z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Organy powinny zaś, ponownie rozpatrując sprawę, ocenić powyższe okoliczności.
Przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe wskazania i dokonaną przez Sąd ocenę prawną.
Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.