Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że A. B. pismem z dnia 21 czerwca 2011r. wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o wydanie opinii o braku sprzeczności planowanego zalesienia działki rolnej nr "[...]" obręb A, położonej w gminie A, z planem ochrony albo planem zadań ochronnych obszaru o znaczeniu dla Wspólnoty Natura 2000 Mazurska Ostoja Żółwia PLH28005.
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w dniu 27 grudnia 2012r. odmówił wydania wnioskowanej opinii o braku sprzeczności planowanego zalesienia ww. działki rolnej nr "[...]", obręb A ze wspomnianym planem ochrony albo planem zadań ochronnych. Podkreślono, że w czasie kiedy wnioskodawca złożył wniosek do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, dla obszaru o znaczeniu dla Wspólnoty Natura 2000 Mazurska Ostoja Żółwia PLH28005 nie został sporządzony plan zadań ochronnych ani plan ochrony.
A. B. pismem z dnia 9 stycznia 2013r. wniósł wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i wydanie opinii o braku sprzeczności planowanego zalesienia na działce nr "[...]". Natomiast pismem z dnia 9 stycznia 2013r. strona wniosła zażalenie od ww. postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia "[...]".
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia "[...]" uchylił ww. postanowienie organu I instancji i umorzył postępowanie I instancji. Wskazano, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw prawnych do zastosowania trybu postępowania właściwego w sprawach wydawania zaświadczeń. Opinia, o której mowa w § 6 ust. 2 pkt 7 lit. b ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, nie stanowi w ocenie organu zaświadczenia w rozumieniu art. 217 Kpa, tym samym odmowa jej wydania nie może być wydana w trybie postanowienia, o którym mowa w art. 219 Kpa. Wobec powyższego zaskarżone postanowienie organu I instancji należy uchylić, a samo postępowanie umorzyć wobec braku podstaw prawnych do jego prowadzania.
W przedmiotowej sprawie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska ze względu na brak planu zadań ochronnych albo planu ochrony, a co za tym idzie brak możliwości oceny czy planowane zalesienie nie jest sprzeczne z przedmiotowymi dokumentami powinien "zwykłym pismem" odmówić wnioskującemu wydania przedmiotowej opinii wraz ze stosownymi wyjaśnieniami. Wskazana odmowa wydania opinii będzie zatem aktem z zakresu administracji publicznej, który po stosownym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, będzie mógł zostać poddany ocenie sądu administracyjnego.
Przed rozpoznaniem sprawy przez GDOŚ, jeszcze w dniu 4 marca 2013r. A. B. wywiódł skargę na odmowę wydania opinii przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zawartą w piśmie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia "[...]", określonym jako postanowienie oraz podtrzymaną w piśmie tego organu z dnia 21 stycznia 2013r. Skarżący zarzucił naruszenie § 6 ust. 2 pkt 7 lit. b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, poprzez błędne uznanie, iż brak jest podstaw do wydania przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska opinii o braku sprzeczności planowanego zalesienia na działce nr "[...]", położnej w miejscowości A, obręb A, gmina A z celami ochrony, planami ochrony albo planami zadań ochronnych obszaru, podczas gdy opinia taka winna zostać wydana, albowiem brak jest podstaw do stwierdzenia, iż planowane zalesianie jest sprzeczne z planami ochrony lub planami zadań ochronnych obszarów.
Skarżący wskazując na art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o uchylenie zaskarżonej czynności Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z "[...]" w całości, ewentualnie na zasadzie art. 146 § 2 ww. ustawy o uznanie w wyroku, iż skarżącemu A. B. winna zostać wydana opinia o braku sprzeczności planowanego zalesienia na działce nr "[...]", położnej w miejscowości A, obręb A, gmina A z celami ochrony, planami ochrony albo planami zadań ochronnych obszaru o znaczeniu dla Wspólnoty Natura 2000 Mazurska Ostoja Żółwia Baranowo (kod obszaru PLH 28055).
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że zgodnie z § 6 ust. 2 pkt 7 lit. b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, pomoc na zalesianie gruntów rolnych jest przyznawana rolnikowi do gruntów położonych poza obszarami Natura 2000 lub obszarami znajdującymi się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, chyba że planowane zalesienie jest sprzeczne z planami ochrony lub planami zadań ochronnych tych obszarów. Z powyższego przepisu jasno wynika, iż pomoc na zalesienie zostanie przyznana, chyba że planowane jest sprzeczne z istniejącymi planami ochrony lub planami zadań ochronnych tych obszarów.
Powyższe winno zostać wykazane stosowną opinią regionalnego dyrektora ochrony środowiska. W ocenie skarżącego skoro nie istnieje plan ochrony to planowane zalesianie nie może być z nim sprzeczne. Jeżeli więc nie wprowadzono ograniczenia korzystania z własności w postaci takiego planu, to nie można właścicielowi uniemożliwiać zalesiania, w szczególności z powołaniem się na samą tylko okoliczność ustanowienia obszaru Mazurska Ostoja Żółwia Błotnego Baranowo i na bliżej nieskonkretyzowane hipotetyczne zagrożenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania. Organ opisał przebieg całego postępowania w sprawie i wskazał, że w dniu 20 marca 2013r., biorąc pod uwagę orzeczenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wysłał wnioskodawcy pismo odmawiające wydania opinii o braku sprzeczności planowanego zalesienia z planem ochrony albo planem zadań ochronnych wskazanego obszaru Natura 2000 z powodu braku przedmiotowych planów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji nie zostały podjęte z naruszeniem przepisów mogących mieć wpływ na wynik sprawy.
Na gruncie niniejszej sprawy skarżący A. B. pismem z dnia 21 czerwca 2011r. wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o wydanie opinii o braku sprzeczności planowanego zalesienia działki rolnej nr "[...]", obręb A, położonej w gminie A, z planem ochrony albo planem zadań ochronnych obszaru o znaczeniu dla Wspólnoty Natura 2000 Mazurska Ostoja Żółwia PLH28005.
Przede wszystkim skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko zawarte w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2012r., II OSK 1924/12. Sąd stwierdził w przywołanym orzeczeniu, że chybione jest stwierdzenie, iż opinia określona w § 6 ust. 2 pkt 7 lit. b) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. powinna być wyrażona w trybie wydawania zaświadczeń przewidzianym w k.p.a. Opinia ta jest aktem o charakterze ocennym. W ramach postępowania wywołanego wnioskiem o jej wydanie właściwy RDOŚ dokonuje oceny (wartościuje), czy planowane zalesienie nieruchomości, która położona jest na obszarze Natura 2000 lub obszarze objętym ochroną na podstawie art. 27 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, nie jest sprzeczne z planami ochrony albo planami zadań ochronnych danego obszaru. Opinia taka, uzależniona od porównania i oceny planu zalesienia z planami ochrony albo planami zadań ochronnych, nie mieści się więc w definicji zaświadczenia.
Niewątpliwie opinia wydawana na podstawie § 6 ust. 2 pkt 7 lit. b) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. jest wymagana do złożenia wniosku o sporządzenie planu zalesienia. To zatem osoba ubiegająca się o pomoc finansową przeznaczoną na zalesienie gruntu musi taką opinię uzyskać i ją przedłożyć wraz z wnioskiem o sporządzenia planu zalesienia, a następnie z wnioskiem o przyznanie pomocy na ten cel. Uzyskanie opinii nie następuje więc z samoistnej inicjatywy organu, prowadzącego sprawę o przyznanie dofinansowania na zalesienie (w ramach pozyskania opinii w toku postępowania), lecz na skutek działania osoby zainteresowanej - potencjalnego beneficjenta pomocy, przed wszczęciem postępowania o dofinansowanie. Nie znajduje tu więc zastosowania tryb określony w art. 106 § 1 k.p.a., w ramach którego organ prowadzący sprawę występuje do innych organów o opinie bądź uzgodnienia.
W ocenie NSA podkreślenia wymaga, iż w razie braku właściwego planu (ochrony lub zadań ochronnych), RDOŚ ma obowiązek odmówić wydania opinii właśnie z uwagi na wskazany brak odpowiedniego planu, nie zaś informować o niemożności wydania opinii. Wskazana odmowa wydania opinii będzie zatem aktem z zakresu administracji publicznej, który po stosownym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, będzie mógł zostać poddany ocenie sądu administracyjnego. Takie działanie organu zapewni osobie niezadowolonej prawo kontroli sądowej rozstrzygnięcia, chociażby w zakresie tego, czy prawidłowo stwierdzono, iż dla danego obszaru nie jest sporządzony plan ochrony bądź plan zadań ochronnych.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska odmawiając w dniu "[...]" w formie postanowienia wydania wnioskowanej opinii o braku sprzeczności planowanego zalesienia ww. działki rolnej nr "[...]", obręb A ze wspomnianym planem ochrony albo planem zadań ochronnych, de facto wydał akt z zakresu administracji publicznej, podlegający kontroli sądowoadministracyjnej, odmawiający wydania opinii o braku sprzeczności planowanego zalesienia działki rolnej skarżących z planem ochrony lub planem zadań ochronnych obszaru o znaczeniu dla Wspólnoty Natura 2000.
Idąc dalej tropem wskazanej konstrukcji prawnej należy przyjąć, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z marca 2013r. uchylił postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska co do formy, jednakże akt organu odmawiający wydania opinii o braku sprzeczności planowanego zalesienia, pozostał w obrocie prawnym. Taki tok rozumowania prawnego był przyjęty także przez stronę i umożliwił on kontrolę merytoryczną zaskarżonego aktu. Strona skarżąca od początku działała dwutorowo w rozpoznawanej sprawie. Pismem z dnia 9 stycznia 2013r. wniosła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i wydanie opinii o braku sprzeczności planowanego zalesienia na działce nr "[...]". W tym samym dniu strona wywiodła zażalenie od postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z grudnia 2012r.
W ocenie Sądu odmowa wydania przedmiotowej opinii jest jak najbardziej zasadna. Organ nie mógł bowiem wydać opinii o braku sprzeczności planowanego zalesienia na działce nr "[...]’ z planem ochrony albo planem zadań ochronnych obszaru o znaczeniu dla Wspólnoty Natura 2000 Mazurska Ostoja Żółwia PLH28005, ponieważ plany te jeszcze nie istnieją, a nie minął jeszcze okres wyznaczony dla ich przyjęcia. Stosownie bowiem do art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2009r. 151.1220) dla obszaru Natura 2000 sprawujący nadzór nad obszarem sporządza projekt planu zadań ochronnych na okres 10 lat; pierwszy projekt sporządza się w terminie 6 lat od dnia zatwierdzenia obszaru przez Komisję Europejską jako obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty lub od dnia wyznaczenia obszaru specjalnej ochrony ptaków. Przedmiotowy obszar zaś został zatwierdzony przez Komisję Europejską na podstawie decyzji ze stycznia 2011r. w sprawie przyjęcia na mocy dyrektywy Rady 92/43/EWG piątego zaktualizowanego wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty, składających się na kontynentalny region biogeograficzny.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.