Uzasadnienie
K. K. (dalej jako: "skarżąca", "strona"), złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium") z dnia 17 listopada 2022 r., stwierdzające niedopuszczalność odwołania strony od decyzji Burmistrza Z. z dnia 27 lipca 2022 r. w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrociepłowni na biogaz rolniczy w miejscowości P., na działce o nr ewid. (...), obręb P., gmina Z. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 17 listopada 2022 r., Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez K. K. od powyższej decyzji.
Kolegium stwierdziło, że strona nie miała przymiotu strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym, nie została ujęta w wykazie stron sporządzonym przez organ pierwszej instancji dla przedmiotowego postępowania. Na skutek odwołań, złożonych przez podmioty, którym przysługiwał status strony, decyzja środowiskowa została uchylona w całości, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując, że organ powinien dołożyć szczególnej staranności w ustaleniu kręgu stron postępowania.
O ile zatem odwołanie skarżącej nie mogło zostać rozpatrzone merytorycznie z uwagi na brak przymiotu strony, to jednocześnie nie przekreśla to możliwości uznania jej za stronę postępowania, które organ pierwszej instancji ma przeprowadzić na skutek decyzji Kolegium uchylającej decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrociepłowni na biogaz rolniczy.
W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na postanowienie Kolegium, pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania według norm przepisanych.
Podniósł, że stroną postępowania albo się jest albo się nie jest i nie można się nią stać dopiero wskutek późniejszego uznania przez organ pierwszej instancji. Jeśli Kolegium nie wyklucza, że skarżąca może okazać się być stroną postępowania, to jednocześnie kategoryczne uznanie, że nią nie jest, prowadzi do oczywistej sprzeczności. Ponadto, brak ujęcia skarżącej w wykazie stron przez organ pierwszej instancji nie przesądza a limine, że skarżąca stroną nie jest.
W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.), dalej jako: "k.p.a.". Zgodnie z tym przepisem - organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Powołując powyższy przepis jako podstawę prawną postanowienia, Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania skarżącej od decyzji organu pierwszej instancji wydanej w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. Stwierdziło, że skarżąca nie została ujęta w wykazie stron sporządzonym przez organ pierwszej instancji dla przedmiotowego postępowania.
Sąd nie podziela stanowiska Kolegium.
Analizowany przepis nie mógł stanowić podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, jako konsekwencji uznania przez organ odwoławczy braku przymiotu strony przez podmiot wnoszący odwołanie. Postępowanie odwoławcze według reguł obowiązujących w k.p.a., obejmuje proces trójfazowy. Na fazę pierwszą składają się czynności wstępne, tj. badanie odwołania pod względem formalnym. Drugą fazą jest rozpoznanie odwołania pod względem merytorycznym. Ostatnia (trzecia) faza to wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie odwoławcze. Powołany przepis art. 134 k.p.a., może znaleźć zastosowanie jedynie w pierwszej fazie postępowania odwoławczego, obejmującej wyłącznie czynności wstępne. Przypadki, kiedy w fazie wstępnej postępowania odwoławczego, tj. badania dopuszczalności odwołania można przyjąć, że jest ono niedopuszczalne na podstawie art. 134 k.p.a. to np.: brak przedmiotu zaskarżenia w ogóle lub w formie decyzji, wyłączenia w konkretnym przypadku przez przepisy prawne możliwości zaskarżania decyzji w toku instancji, ewentualnie kiedy zaskarżona czynność organu nie będzie decyzją w konwencjonalnym znaczeniu lecz czynnością materialno-techniczną.
Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych zachodzi, np. w razie wniesienia odwołania przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych, wniesienia odwołania przez podmiot działający na prawach strony (np. organizację społeczną), który nie brał udziału w postępowaniu.
Zakres zastosowania powołanego przepisu nie obejmuje natomiast stwierdzenia przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Takie stwierdzenie następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., nie zaś w formie postanowienia wydanego na podstawie przepisu zastosowanego przez Kolegium. Stanowisko takie zostało wyrażone w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. w sprawie o sygn. OPS 16/98 (to i pozostałe powołane sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach - orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w niej, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., winno nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., nie zaś w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 134 k.p.a.
Różnica między stwierdzeniem w drodze postanowienia wydanego w oparciu o art. 134 k.p.a. niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych, a umorzeniem w drodze decyzji postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., tkwi w oczywistości braku legitymacji procesowej podmiotu odwołującego się. Jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, bez potrzeby jakiejkolwiek oceny merytorycznej, że wnoszący odwołanie nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania. W razie jednak, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, nie można przyjąć, że organ tych ustaleń może dokonywać poza formami postępowania administracyjnego, bez zapewnienia w nim udziału jednostki powołującej się na własny interes prawny. W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a w razie, gdy ustali, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończyć je w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (wyrok NSA z 10 marca 2009 r. sygn. II OSK 316/08). Formalne uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym nie jest przy tym wyznacznikiem przymiotu strony.
Zgoda na dopuszczalność wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. oznaczałaby akceptację dla "gabinetowego" rozstrzygania w trybie pozaprocesowym z jednoczesnym wyłączeniem ustanowionych w postępowaniu administracyjnym gwarancji ochrony praw strony. Mówiąc inaczej, przyjęcie takiej koncepcji oznacza niczym nieusprawiedliwione odstępstwo od modelowych cech systemu instancyjnego. Ustalenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego odwołanie powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ pierwszoinstancyjny wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 k.p.a.
W niniejszej sprawie, zaskarżonym postanowieniem, wydanym na podstawie art 134 k.p.a., stwierdzono niedopuszczalność odwołania z uwagi na brak przymiotu strony po stronie odwołującej.
Zdaniem Sądu, negatywna ocena przez Kolegium interesu prawnego skarżącej jest co najmniej przedwczesna, gdyż oczywistość braku interesu prawnego skarżącej nie miała miejsca.
Prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania zależy od okoliczności występujących w konkretnej sprawie: charakteru planowanej inwestycji, rodzaju, stopnia zakresu uciążliwości i zasięgu oddziaływania na ich prawa i obowiązki, jako właścicieli lub mających inny tytuł prawny do nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Sam fakt braku nakładania na właściciela nieruchomości sąsiadującej z działką inwestycyjną oznaczonego obowiązku lub brak uzyskania przezeń decyzją oznaczonych uprawnień, nie może oznaczać a priori, że nikt oprócz inwestora, nie będzie posiadać interesu prawnego w postępowaniu.
W niniejszej sprawie istotne jest ustalenie obszaru oddziaływania zamierzonej inwestycji. Brak bezpośredniego sąsiedztwa nieruchomości należącej do skarżącej z terenem inwestycji nie może przesądzać o odmowie przyznania jej przymiotu strony.
W świetle powyższego, postawione w skardze zarzuty okazały się uzasadnione. W ponownym postępowaniu, zadaniem Kolegium będzie dokonanie oceny przymiotu strony według zaprezentowanej przez Sąd wykładni i stosownie do jej wyników - merytoryczne rozpoznanie odwołania i odniesienie się do postawionych w odwołaniu zarzutów, bądź wydanie decyzji na podstawie art 138 § 1 pkt 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.
O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi i wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej będącego radcą prawnym, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).
Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.