Uzasadnienie
Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie samowolnej przebudowy komina w celu podłączenia pieca c.o. na opał stały dla lokalu mieszkalnego A w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w M., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "PINB") decyzją z dnia [...] r. nakazał doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez wykonanie w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w M. robót budowlanych polegających na demontażu wkładu kominowego kwasoodpornego, wprowadzonego w dotychczasowy przewód wentylacyjny (przewód nr 2) spełniającego obecnie funkcję przewodu spalinowego pieca na opał stały usytuowanego w kotłowni lokalu mieszkalnego A oraz naprawę kanału nr 2. Powyższa decyzja została przez organ I instancji sprostowana postanowieniem z [...] r. W sentencji decyzji jako podmiot zobowiązany wskazano M.B. – właścicielkę lokalu A. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7, art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) dalej jako: "pr.bud".
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że M.B. (dalej jako: "Inwestor") w [...] r. w piwnicy budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w M. przystąpiła do instalacji pieca na opał stały (węglowego). Inwestorka na wysokości stropu pomiędzy parterem (lokal B) a piętrem budynku (lokal A) dokonała częściowego usunięcia ścianki przegrodowej w kominie (pomiędzy kanałem nr 1 i nr 2) w celu przepięcia wkładu kominowego w kanał nr 2, aż do wylotu, co doprowadziło do powstania rozłączenia wkładu kominowego w przewodzie kominowym nr 2 na wysokości 11 metrów od góry komina i około 4 metrów od dołu komina w piwnicy (od drzwiczek rewizyjnych wkładu kominowego).
Ponadto w wyniku osadzania wkładu kominowego w lokalu B przy suficie powstał otwór, który następnie został powiększony przez właścicieli tego lokalu. Przed wykonaniem powyższych robót do przewodu nr 2 podłączona była wentylacja wywiewna z pomieszczenia kotłowni w piwnicy mieszkania B, poprowadzona rurą metalową przez korytarz w piwnicy. W wyniku samowolnej przebudowy (tj. bez wymaganego pozwolenia na roboty budowlane) kominowego przewodu wentylacyjnego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nastąpiła zmiana parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu. Zdaniem organu, w tej sprawie nie było podstaw do zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud, gdyż należałoby nakazać wykonanie odrębnego przewodu wentylacyjnego lokalu B, co przekracza zakres przewidziany w tym przepisie. W tej sytuacji zasadny jest nakaz przywrócenia do stanu poprzedniego przez usunięcie zamontowanego wkładu kominowego i nakaz naprawy kanału nr 2.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Inwestorka zarzucając, że nie jest możliwe doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, gdyż demontaż zainstalowanego wkładu wiązałby się z koniecznością rozbiórki komina i jego nowym postawieniem. Wskazano również, że na wykonane roboty nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę.
Odwołanie złożyła również A.L. – właścicielka lokalu B wskazując, że decyzja co do treści jest prawidłowa, natomiast powinien być jej nadany rygor natychmiastowej wykonalności.
Po rozpatrzeniu odwołań, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB") decyzją z [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256) dalej jako: "k.p.a.", uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu wskazano, że w niniejszej sprawie doszło do samowolnej przebudowy kominowego przewodu wentylacyjnego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, co spowodowało zmianę parametrów użytkowych i technicznych obiektu. Prawidłowo zatem PINB zastosował tzw. tryb naprawczy z art. 50-51 pr.bud., jednakże zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie. Orzekając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud. organ musi najpierw stwierdzić, że nie ma możliwości (technicznych i prawnych) doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Tymczasem organ I instancji nie dokonał takiej oceny. WINB przyznał, że wykonanie samowolnych robót (zajęcie przewodu wentylacyjnego nr 2) przez Inwestora spowodowało pozbawienie lokalu B możliwości ogrzewania. Jednakże należało wyjaśnić, czy wykonana przez Inwestora instalacja grzewcza mogłaby funkcjonować przy wykorzystaniu np. innego wolnego przewodu.
Należało rozważyć, czy istnieje możliwość podłączenia pieca węglowego w przewód nr 1 (poprzez jego odgruzowanie), a wentylację w przewód nr 2, co zostało wcześniej wskazane w opinii nr [...]mistrza kominiarstwa.
Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie zbadał także, czy istniejąca w piwnicy budynku kotłownia, w której zainstalowany jest piec c.o. na opał stały, spełnia wymogi przepisów technicznych wskazanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.) dalej jako: "rozporządzenie z 12 kwietnia 2002 r.", w szczególności w § 136 dotyczącym instalowania kotłów na paliwo stałe. WINB wskazał również na swoje wątpliwości dotyczące wykonalności decyzji organu I instancji. Wykonane roboty (przebudowa kominowego przewodu wentylacyjnego) dotyczą części wspólnych budynku. Do przeprowadzenia tego typu prac konieczne jest, aby Inwestor dysponował nieruchomością na cele budowlane. Dysponowanie nieruchomością na cele budowlane niezbędne jest również do wykonania robót zawartych w sentencji zaskarżonej decyzji.
Zatem, aby doprowadzić obiekt do stanu poprzedniego potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli części wspólnych przedmiotowego budynku. Organ I instancji powinien zbadać, czy Inwestorka dysponuje nieruchomością (części wspólne budynku) na cele budowlane.
Sprzeciw na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnieśli A.L. i K.S. (dalej jako: Skarżący) domagając się jej uchylenia. Zarzucono decyzji naruszenie art. 138 § 2, art. 6 i art. 7 k.p.a.
W uzasadnieniu podniesiono, że wykonane przez Inwestora roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę. W wyniku tych robót należący do Skarżących lokal B został pozbawiony dostępu do przewodu wentylacyjnego. Podniesiono, że Inwestor nie dysponował i nadal nie dysponuje nieruchomością na cele budowlane. Zasadnie zatem organ I instancji uznał, że nakaz przywrócenia do stanu poprzedniego poprzez usunięcie zamontowanego wkładu kominowego oraz nakaz naprawy przewodu nr 2 zlikwiduje niezgodny z prawem stan faktyczny. Skarżący nie zgodzili się z działaniem organu odwoławczego, który zarzucił organowi I instancji w kontrolowanej decyzji przedwczesne zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud. Nadto organ odwoławczy nie wskazał naruszenia przepisów postępowania w taki sposób, aby pozostały do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Podkreślono, że przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego nie jest rozwiązanie problemu ilości kominów, tylko usunięcie samowoli budowlanej polegającej na umieszczeniu w kanale nr 2 rury odprowadzającej spaliny z pieca podłączonego do lokalu A. Wskazali, że Inwestorka poza piecem c.o. posiada ogrzewanie gazowe. Natomiast lokal Skarżących został pozbawiony możliwości ogrzewania ze względu na brak wentylacji. W tej sytuacji organ I instancji nie mógł prowadzić postępowania legalizacyjnego, gdyż byłoby to sprzeczne z przepisami prawa.
Skarżący uznali również za przedwczesny zarzut organu odwoławczego co do nieprecyzyjnego określenia Inwestorowi w decyzji organu I instancji robót i czynności do wykonania. Wskazali, że prace przywracające stan sprzed samowoli budowlanej muszą być przeprowadzone zgodnie z prawem budowlanym, a naprawa przewodu kominowego nr 2 będzie polegać na przywróceniu pełnej jego funkcjonalności i sprawności technicznej. WINB we własnym zakresie powinien był doprecyzować wykonanie tych czynności.
Zdaniem skarżących, bezpodstawne było również nałożenie obowiązku wynikającego z art. 81c pr. bud., bowiem w aktach administracyjnych znajduje się opinia biegłego, który dokonał szczegółowej oceny stanu wykonanych robót budowlanych. Z opinii tej wynika, że Inwestorka wykonała roboty budowlane z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych, tj. § 145, § 140 ust. 1 i 2, § 136 ust. 2a pkt 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz art. 5 ust. 2 pr.bud. W tej sytuacji nie było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Podnoszone przez organ odwoławczy wątpliwości można było usunąć w trybie art. 136 k.p.a. Takie działanie organu powoduje nieuzasadnione przedłużanie postępowania i naraża Skarżących na utrzymywanie mieszkania w stanie niepozwalającym na jego zamieszkanie.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a."
Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.).
Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji jest treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".
Zatem zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a., który to przepis został powołany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten wymaga, aby organ II instancji wykazał w sposób przekonujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko w przypadku zaistnienia tej przesłanki organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu
I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach k.p.a. wymaga wydania decyzji merytorycznej, tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i albo orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw. Z tymi uregulowaniami koresponduje art. 136 k.p.a. wprowadzający obowiązek przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, ewentualnie zwrócenie się o to do organu I instancji, tj. zlecenie mu wykonania takich czynności. Należy podkreślić, że rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.
W niniejszej sprawie skarżony organ jako przyczynę uchylenia decyzji podał niezbadanie przez organ I instancji, czy nie ma możliwości (technicznych i prawnych) doprowadzenia wykonanych przez Inwestorkę robót do stanu zgodnego z prawem. WINB przyznał, że wykonanie samowolnych robót (zajęcie przewodu wentylacyjnego nr 2) przez Inwestorkę spowodowało pozbawienie lokalu B możliwości ogrzewania. Jednakże należało wyjaśnić, czy wykonana instalacja grzewcza mogłaby funkcjonować przy wykorzystaniu np. innego wolnego przewodu.
Organ odwoławczy zarzucił również niedokonanie przez organ I instancji oceny, czy istniejąca w piwnicy budynku kotłownia, w której zainstalowany jest piec c.o. na opał stały, spełnia wymogi przepisów technicznych wskazanych w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. WINB wskazał nadto na wątpliwości dotyczące wykonalności decyzji PINB. Wykonane roboty (przebudowa kominowego przewodu wentylacyjnego) dotyczą części wspólnych budynku. Do przeprowadzenia tego typu prac, jak również do wykonania robót zawartych w sentencji decyzji organu I instancji, konieczne jest, aby Inwestorka dysponowała nieruchomością na cele budowlane. Natomiast organ I instancji nie zbadał, czy Inwestorka dysponuje nieruchomością (części wspólne budynku) na cele budowlane.
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podzielił stanowisko WINB, który po analizie akt sprawy i uzasadnienia decyzji PINB uznał, że decyzja organu I instancji została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, co powoduje naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., przy czym stwierdzone naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny i bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Nałożony decyzją organu I instancji nakaz doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego poprzez wykonanie w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w M. robót budowlanych polegających na demontażu wkładu kominowego kwasoodpornego, wprowadzonego w dotychczasowy przewód wentylacyjny (przewód nr 2) oraz naprawy kanału nr 2 został wydany bez dokonania oceny, czy istnieje możliwość doprowadzenia samowolnie wykonanych przez Inwestora robót do stanu zgodnego z prawem.
Przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud. stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W sytuacji, gdy samowolnie wykonane roboty zostały już wykonane organ nie wydaje postanowienia, o którym mowa w art. 50 pr.bud., bowiem w takim przypadku zastosowanie znajduje art. 51 ust. 7 pr.bud. Przepis art. 51 ust. 7 pr.bud. stanowi, że przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pr.bud. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że istota procedury naprawczej opisanej w przepisach art. 50 i 51 pr.bud. prowadzić ma do zweryfikowania tego, czy wykonane roboty budowlane odpowiadają prawu, a jeśli tak, to do ich zalegalizowania.
Decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud. nakazujące zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wydaje właściwy organ nadzoru budowlanego w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych, bądź już wykonanych robót budowlanych, o czym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 pr.bud. (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. OSK 1877/11, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: "CBOSA").
Należy przy tym podkreślić, że w postępowaniu naprawczym owa zgodność z prawem wykonanych robót rozumiana jest szeroko jako zgodność z przepisami prawa budowlanego, warunkami technicznymi, jak i przepisami prawa miejscowego. Ratio legis art. 51 pr.bud. polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia prowadzonych lub zakończonych robót do stanu zgodnego z obowiązującym prawem. Wybór merytorycznego rozstrzygnięcia spośród możliwych na gruncie wskazanego artykułu zależy od rodzaju samowoli budowlanej, jej zakresu, skutków i możliwych sposobów uzyskania stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego. W każdym przypadku organ nadzoru budowlanego, po dokonaniu prawidłowych ustaleń jest uprawniony do dokonania wyboru najwłaściwszej formy działań, które doprowadzą do legalizacji stwierdzonej samowoli. W orzecznictwie wskazuje się, że organ, dokonując oceny stanu faktycznego i prawnego, musi stwierdzić, że nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i nie istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (zob. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1084/16, dostępny w CBOSA).
Prawidłowo zatem organ odwoławczy wskazał, że PINB nie ustalił i nie wyjaśnił, czy nie ma możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Przed wydaniem decyzji w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 pr.bud. należało bowiem wyjaśnić, czy wykonana przez Inwestorkę instalacja grzewcza mogłaby funkcjonować przy wykorzystaniu np. innego wolnego przewodu.
Organ I instancji, jak słusznie wskazał WINB, nie zbadał nadto, czy istniejąca w piwnicy budynku kotłownia, w której zainstalowany jest piec c.o. na opał stały, spełnia wymogi przepisów technicznych wskazanych w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r., w szczególności w § 136 dotyczącym instalowania kotłów na paliwo stałe. Poza tym, aby doprowadzić obiekt do stanu poprzedniego potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli części wspólnych przedmiotowego budynku. Organ I instancji powinien był zatem zbadać, czy Inwestorka dysponuje nieruchomością (części wspólne budynku) na cele budowlane.
W tej sytuacji prawidłowo organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Odmienne rozstrzygnięcie doprowadziłoby do naruszenia ogólnej zasady postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., gwarantującej stronie prawo do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy administracyjnej. Wydanie decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności godziłoby w podstawowe prawa strony postępowania i musiałoby być ocenione jako rażące naruszenie prawa.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.