Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z [...] r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (dalej jako: "Kolegium"), stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez J. S. (dalej skarżąca) od decyzji Burmistrza Z. z 27 lipca 2022 r. w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrociepłowni na biogaz rolniczy w miejscowości P., na działce o numerze ewidencyjnym [x], obręb P., gmina Z. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że skarżąca nie miała przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją z [...] r. Kolegium zaznaczyło również, że skarżąca nie została ujęta w wykazie stron sporządzonym przez organ I instancji. Organ pierwszej instancji, wyjaśnił natomiast, że stronami postępowania dotyczącego określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia były podmioty, którym przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdujących się na terenie, na którym ma być realizowane przedsięwzięcie oraz w obszarze znajdującym się w odległości 100 m od granic tergo terenu, tj. działki nr [x].
Kolegium zwróciło następnie uwagę, że w rezultacie przeprowadzonego postępowania odwoławczego, na skutek odwołań złożonych przez podmioty, którym przysługiwał status strony w postępowaniu, decyzja środowiskowa (z [...] r) została uchylona w całości, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W kontekście wskazanej wyżej okoliczności uchylenia decyzji z [...] r., Kolegium podkreśliło, że organ I instancji zobowiązany został m.in. by w toku ponownego rozpoznania sprawy dokonał starannej analizy kręgu stron postępowania. Kolegium zwróciło uwagę, że dla ustalenia kręgu stron postepowania o wydanie decyzji środowiskowej, konieczne jest ustalenie do jakich nieruchomości poszczególnym podmiotom przysługuje prawo rzeczowe oraz - jeżeli nie graniczą z terenem planowanej inwestycji - jakie jest ich aktualne i potencjalne przeznaczenie, czy z uwagi na usytuowanie w stosunku do terenu planowanej inwestycji, inwestycja ta spowoduje przekroczenie standardów jakości środowiska na tych nieruchomościach lub może wprowadzić ograniczenia w ich zagospodarowaniu.
W podsumowaniu argumentacji Kolegium zaznaczyło, że "o ile odwołanie skarżącej nie mogło zostać rozpatrzone merytorycznie z uwagi na brak przymiotu strony, to jednocześnie nie przekreśla to możliwości uznania skarżącej za stronę postępowania, które organ pierwszej instancji ma przeprowadzić na skutek decyzji Kolegium uchylającej decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia".
W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na postanowienie Kolegium pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
W motywach skargi pełnomocnik podkreślił, że status strony postępowania jest cechą przynależną lub nie przynależną określonemu podmiotowi. Argumentacja kolegium w zakresie określenia statusu procesowego skarżącej jest zaś wewnętrznie sprzeczna. Pełnomocnik zaznaczył, ze jeśli Kolegium, nie wyklucza, że skarżąca może okazać się stroną postępowania, to odmowa rozpoznania wniesionego przez nią środka zaskarżeni z uwagi na brak przymiotu strony jest działaniem niekonsekwentnym. Podkreślono również, że brak wskazania przez organ I instancji skarżącej w wykazie stron postępowania, nie wyklucza, że ta taki status posiada.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Kolegium podkreśliło, że w argumentacji zwartej w zaskarżonym rozstrzygnięciu nie zachodzi żadna sprzeczność. Skarżąca pominęła bowiem okoliczność, że w rezultacie przeprowadzonego postępowania odwoławczego, na skutek odwołań złożonych przez podmioty, którym przysługiwał status strony w postępowaniu przed organem I instancji, decyzja środowiskowa została uchylona w całości, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Kolegium podkreśliło następnie, że odwołanie skarżącej nie mogło zostać rozpatrzone merytorycznie, z uwagi na brak przymiotu strony, co jednocześnie nie przekreśliło możliwości uznania skarżącej za stronę w toku ponownego rozpatrywania sprawy przez organ I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022, poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne badają, czy kwestionowana decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Ponadto badają, czy organ administracji nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji.
Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił art 134 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem: organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Stosując powyższy przepis Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania skarżącej od decyzji organu pierwszej instancji wydanej w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. Kolegium wyjaśniło, że skarżąca nie została ujęta w wykazie stron sporządzonym przez organ pierwszej instancji dla przedmiotowego postępowania.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Inaczej rzecz ujmując o statusie strony w postępowaniu administracyjnym decyduje okoliczność, że określony podmiot znalazł się w sytuacji faktycznej opisanej w normie prawa materialnego administracyjnego, z którą przepisy tego prawa wiążą konsekwencje wymagające skonkretyzowania w decyzji administracyjnej (M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 28.). W doktrynie podkreśla się przy tym, że organ administracji publicznej ma obowiązek ex officio ustalić zakres podmiotowy postępowania, co oznacza, że musi on ustalić wszystkie podmioty dysponujące interesem prawnym w sprawie i zapewnić im wszystkim aktywny udział w postępowaniu (A. Skóra [w:] Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz do art. 1-60. Tom I, red. M. Karpiuk, P. Krzykowski, Olsztyn 2020, art. 28.). Rację ma zatem skarżąca, wskazując, że status strony musi być kwestią która w sposób jednoznaczny ustalona zostanie przez organ. Brak takich ustaleń stanowi istotne naruszeniem przepisów postępowania bowiem nie pozwala na określenie strony podmiotowej sprawy administracyjnej, co uniemożliwia prawidłową transformacje generalnej i abstrakcyjnej normy prawa w indywidualny i konkretny akt jego stosowania.
Podkreślić należy że status strony (interes prawny podmiotu) nie może mieć charakteru ewentualnego lub warunkowego i musi być w sposób jednoznaczny ustalony przez organ. Organ nie może przy tym uchylać się od oceny czy podmiot posiada interes prawny czy też nie. W ramach stanu faktycznego sprawy administracyjnej, fakt posiadania przez określony podmiot interesu prawnego nie może mieć charakteru ewentualności. Okoliczność ta, może co prawda zostać błędnie oceniona przez organ, lecz co do swojej istoty nie ulega zmianie – występuje lub nie.
W kontekście powyższego dostrzec należy, wagę procesową postanowienia organu o niedopuszczalności odwołania z uwagi na brak statusu strony wnoszącej środek zaskarżenia. Pozostawienie wzmiankowanego wyżej aktu w obrocie prawnym stanowi istotną przeszkodę, dla przyznania odwołującemu statusu strony na dalszym etapie postepowania, czego Kolegium zdaje się nie dostrzegać. Organ I instancji, nie może ignorować zawartego w sentencji postanowienia jasnego i nie budzącego wątpliwości komunikatu, że skarżąca nie jest stroną postępowania administracyjnego. Przypomnieć należy, że to treść sentencji aktu stosowania prawa, stanowi egzemplifikację woli organu - jest wiążącym w sprawie rozstrzygnięciem. Uzasadnienie decyzji lub postanowienia nie może modyfikować lub uzupełniać treści samego rozstrzygnięcia. Winno ono przedstawiać jego faktyczne i prawne motywy.
W świetle powyższego, nie budzi wątpliwości, że zawarte w uzasadnieniu postanowienia kolegium z 17 listopada 2022 r. stanowisko wskazujące na ewentualną możliwość uzyskania przez skarżąca statusu strony w toku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji jest niespójne z sentencją zaskarżonego postanowienia Kolegium. Powtórzyć należy, że organ II instancji negując status skarżącej jako strony nie może równocześnie wskazywać, że w ramach innego etapu tego samego postępowania skarżąca taki status może uzyskać. Formułowanie przez organ odwoławczy argumentacji de facto sprzecznej z sentencja postanowienia stanowi przy tym oczywiste naruszenie zasady budowy zaufania obywatela do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a., szerzej: T. Majer, Zasada ogólna zaufania obywateli do władzy publicznej [w:] Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego, red. P. Krzykowski, Olsztyn 2017r. s.84 i n.).
Wskazać należy wreszcie, na jasne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie relacji art. 134 i 138 § 1 pkt 3 k.p.a. zawarte w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. w sprawie o sygn. OPS 16/98 (to i pozostałe powołane sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach - orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W motywach prawnych uchwały, NSA zwrócił uwag, że w postępowaniu administracyjnym, nie wyłączając postępowania odwoławczego, powinna obowiązywać zasada, w myśl której każde wszczęte postępowanie powinno być zakończone wydaniem decyzji załatwiającej sprawę co do istoty lub kończącej sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 k.p.a.).
Przepisy dopuszczające wyjątki od tej zasady powinny być interpretowane ściśle. Niewątpliwie wyjątkiem umożliwiającym załatwienie sprawy poza trybem decyzyjnym jest przepis art. 134 k.p.a., przewidujący dla rozstrzygnięcia, które kończy postępowanie, formę niezaskarżalnego postanowienia o niedopuszczalności odwołania. W dalszym toku argumentacji wskazano natomiast, że wystarczające jest dla skutecznego wniesienia odwołania przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, skuteczne zatem powinno być odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Twierdzenie takie może zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego jako takiego. Jeżeli twierdzenie owo nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.
W kontekście powyższego zaznaczyć należy, że podjęcie uchwały abstrakcyjnej ma ten skutek, że uchwała ta wiąże sądy administracyjne, co wynika z art. 269 § 1 p.p.s.a. Przepis ten nie pozwala bowiem żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dokonana w uchwale składu poszerzonego interpretacja przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających. Skutkiem takiego związania jest to, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Jedynie tytułem uzupełnia wskazać należy, że różnica między stwierdzeniem w drodze postanowienia wydanego w oparciu o art. 134 k.p.a. niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych, a umorzeniem w drodze decyzji postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., tkwi w oczywistości braku legitymacji procesowej podmiotu odwołującego się. Jeśli sam organ odwoławczy stwierdza, że kwestia katalogu stron postępowania administracyjnego nie została dostatecznie wyjaśniona przez organ I instancji, to nie mogło być w niniejszej sprawie mowy o oczywistym zanegowaniu legitymacji procesowej skarżącej co mogło by stanowić podstawę niedopuszczalności odwołania. Jak wskazał NSA w wyroku z 4 września 2014 r., II OSK 596/13 CBOSA), wydanie postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. jest możliwe tylko w sytuacji, gdy brak interesu prawnego jest oczywisty i w sposób nie budzący wątpliwości wynika z treści odwołania.
Jeżeli jednak podmiot wnoszący odwołanie twierdzi, że jest stroną postępowania, to organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania z tego powodu, że wnoszący je w ocenie organu nie jest stroną postępowania. W takiej sytuacji organ odwoławczy zobowiązany jest do sprawdzenia słuszności twierdzeń odwołującego się w toku postępowania odwoławczego. Jeżeli w toku tego postępowania twierdzenia zawarte w odwołaniu nie zostaną zweryfikowane pozytywnie, to organ odwoławczy powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. co znajduje oparcie w przywoływanej już uchwale poszerzonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. w sprawie OPS 16/98 (ONSA z 1999 r. Nr 4, poz. 119).
Finalnie zwrócić należy uwagę, że sporządzony przez organ I instancji wykaz stron postępowania, nie jest w żaden sposób wiążący dla organu II instancji. Ten ma nie tylko prawo ale i obowiązek weryfikacji, czy organ I instancji w sposób prawidłowy zakres podmiotowy postępowania.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.
O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej będącego radcą prawnym, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).
Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.