Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztyniez 2 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 27/20

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia "[...]" r., M.W. zwrócił się do Wójta Gminy o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na działkach nr "[...]" i "[...]" na budowę urządzenia wodnego – przystani z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną.

Decyzją z dnia "[...]"r., nr "[...]", Wójt Gminy, po rozpatrzenia wniosku M.W. (dalej jako: "skarżący"), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przystani, w tym pomostu i budynku obsługi przystani, na działkach nr "[...]" i "[...]" w obrębie geodezyjnym "[...]", dla której inwestorem jest M.W.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że przeprowadzona analiza warunków, zasad zagospodarowania terenu objętego wnioskiem i wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, nie wykazała możliwości ustalenia warunków zabudowy. Organ stwierdził, że nie są spełnione łącznie warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 z późn. zm.), dalej jako: u.p.z.p. Wskazał, że w omawianym przypadku wielkość obszaru analizowanego stanowi minimalnie 3-krotną, a maksymalnie ponad 6-krotną szerokość frontu terenu inwestycji - front terenu inwestycji wynosi 67,0 m. Podał, że wyznaczając obszar analizowany, kierował się koniecznością obiektywnej oceny sąsiedztwa w odniesieniu do planowanej inwestycji. Dążono do tego, aby obszar analizowany stanowił całość urbanistyczną i pozostawał w zgodzie ze specyfiką okolicy.

Organ wyjaśnił, że w analizowanym obszarze stwierdzono brak zabudowy wnioskowanym obiektem przez inwestora, tj. przystani, w tym pomostu i budynku obsługi przystani, co nie pozwala na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem. Podał, że w analizowanym obszarze występuje następująca zabudowa:

1. - na wnioskowanej działce nr "[...]" znajduje się budynek w budowie (stan surowy otwarty) zgodnie z ewidencją gruntów i budynków wpisany jako pozostałe budynki niemieszkalne. Dla realizowanego obiektu nie wydano decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jak również decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego;
2. - na działce nr "[...]" znajduje się budynek gospodarczy (zgodnie z ewidencją gruntów i budynków wpisany jako pozostałe budynki niemieszkalne). Dla istniejącego obiektu nie wydano decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jak również decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego;
3. - na działce nr "[...]" znajduje się budynek gospodarczy (w ewidencji gruntów i budynków brak informacji o rodzaju zabudowy);
4. - na działce nr "[...]"znajduje się budynek mieszkalny (zgodnie z ewidencją gruntów i budynków wpisany jako budynek mieszkalny);
5. - na działce nr "[...]"znajduje się budynek pensjonatu (zgodnie z ewidencją gruntów i budynków wpisany jako pozostałe budynki niemieszkalne - pensjonat);
6. - na działce nr "[...]" znajduje się budynek mieszkalny oraz dwa budynki gospodarcze (zgodnie z ewidencją gruntów i budynków wpisane jako budynek mieszkalny oraz budynki produkcyjne usługowe i gospodarcze dla rolnictwa).

Organ pierwszej instancji stwierdził, że pojedyncza zabudowa tworzy w obszarze analizowanym rozproszoną strukturę urbanistyczną. Pozostałe działki w obszarze analizowanym stanowią grunty rolne i lasy oraz jezioro, które nie podlegały analizie. Reasumując, organ pierwszej instancji wskazał, że budowa budynku przystani, w tym pomostu i budynku obsługi przystani w granicach wyznaczonego terenu inwestycji, przy jednoczesnym braku kontynuacji funkcji zabudowy, stanowi podstawę do stwierdzenia, że na danym obszarze obiekt ten może być sytuowany w sposób niekontrolowany - bez zapewnienia ochrony i zachowania ładu przestrzennego, tworząc odrębną, chaotyczną jednostkę urbanistyczną, na terenach rolniczych i leśnych.

Organ pierwszej instancji argumentował też, że decyzja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi. W zakresie ochrony przyrody mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz przepisy rozporządzeń wykonawczych. Inwestycja znajduje się w granicach Obszaru Chronionego powołanego uchwałą Nr "[...]"Sejmiku Województwa z dnia "[...]", dalej jako: "uchwała". Na tym Obszarze obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 8 w/w uchwały.

Natomiast wyjątki od powyższego zakazu wymienione w § 5 ust. 7 punkty 3, 4 i 5 tejże uchwały nie mają zastosowania do działki nr "[...]", gdyż nie znajduje się ona na obszarze zwartej zabudowy wsi w granicach określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (lub obszaru wskazanego jako tereny zabudowane w obowiązującym studium), jak również z działek bezpośrednio przylegających tylko dz. nr "[...]" jest zabudowana budynkiem gospodarczym (brak wydanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jak również decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), natomiast dz. nr "[...]" jest niezabudowana. Na wnioskowanej działce nr "[...]" znajduje się budynek w budowie (stan surowy otwarty), dla którego nie wydano decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jak również decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W związku z powyższym oraz zgodnie z § 5 ust. 7 pkt 5 uchwały, wnioskowana nieruchomość nie jest zabudowana budynkiem w rozumieniu u.p.z.p. Zaznaczono, że działka nr "[...]" zawarta jest w odległości mniejszej niż 100 m od jeziora, a projektowana przystań, w tym pomost i budynek obsługi przystani mogłaby być usytuowana w odległości maksymalnej około 40 - 50 m od linii brzegowej jeziora. Organ pierwszej instancji wskazał też, że projekt odmownej decyzji sporządziła osoba posiadająca wymagane uprawnienia, o których mowa w art. 5 pkt 4 w zw. z art. 60 ust. 4 u.p.z.p.. Ponieważ nie zostały spełnione łącznie warunki zawarte w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., organ odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy.

M.W. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego od decyzji organu pierwszej instancji z dnia "[...]"r.

W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł m.in., że na działce nr "[...]", oprócz działalności rolniczej prowadzone są również usługi turystyczne – pole biwakowe, wpisane do ewidencji obiektów świadczących usługi hotelarskie pod sygnaturą "[...]". Podał też numery działek, na których prowadzona jest działalność gospodarcza z agroturystyką oraz o funkcji rekreacyjno-wypoczynkowej, mianowicie: działalność gospodarcza i pensjonat - działki nr "[...]", działalność gospodarcza z agroturystyką i smażalnią ryb - działka nr "[...]", rekreacyjno- wypoczynkowy sposób zagospodarowania - działki nr "[...]", pole biwakowe - działka nr "[...]".

Po rozpatrzeniu odwołania strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia "[...]"r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że nie została prawidłowo przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Stwierdził, że organ pierwszej instancji wyznaczył obszar analizowany niezgodnie z przepisami rozporządzenia. Z treści analizy wynika bowiem, że obszar analizowany jest większy niż minimalny, jednakże w jakim kierunku i z jakich względów został rozszerzony, tego autor analizy nie wyjaśnił. Kolegium wyjaśniło, że obszar analizowany wyznacza się jako minimalny, tj. wynoszący trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W pewnych sytuacjach organ może zwiększyć granice tego obszaru, ale musi być to celowe, służące np. objęciu całej zwartej jednostki architektoniczno-budowlanej, a nie poszukiwaniu "na siłę" dobrego sąsiedztwa.

Zdaniem Kolegium, w wyznaczeniu granic obszaru analizowanego w niniejszej sprawie trudno dopatrzeć się względów celowości, czy racjonalności. Ponadto, w ocenie składu orzekającego Kolegium, biorąc pod uwagę opisaną przez organ pierwszej instancji zabudowę i wyjaśnienia odwołującego się co do funkcji zabudowy na obszarze analizowanym (działalność gospodarcza i pensjonat - znajdują się na działkach nr "[...]"), działalność gospodarcza z agroturystyką i smażalnią ryb - działka nr "[...]", funkcja rekreacyjno- wypoczynkowa - działki nr "[...]", pole biwakowe - działka nr "[...]"), wnioski organu pierwszej instancji co do braku spełnienia warunku kontynuacji funkcji są przedwczesne. Kolegium podkreśliło, że kontynuacja funkcji to nie tylko powielenie czy dopełnienie, ale również uzupełnienie funkcji dotychczasowej. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, by mogła zostać zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy.

Zdaniem Kolegium, nie jest słuszny pogląd, że wobec braku w obszarze analizowanym obiektów usługowych brak jest możliwości stwierdzenia kontynuacji funkcji, poprzez lokalizację budynku małej wypożyczalni sprzętu wodnego oraz hangaru. Zwłaszcza w kontekście istniejącej zabudowy mieszkaniowej i rekreacyjnej w obszarze analizowanym, należy ocenić, czy rodzaj planowanej inwestycji możliwy jest do pogodzenia - nie jest sprzeczny - z zabudową istniejącą. Dalej Kolegium wytknęło organowi pierwszej instancji, że jeśli organ wskazuje, iż zabudowa na działkach w obszarze analizowanym powstała bez ważnych decyzji lokalizacyjnych, to potwierdzeniem powyższego winna być informacja w tym zakresie od organu nadzoru budowlanego.

Natomiast co do funkcji budynków istniejących legalnie, to odwołujący się w swoich wyjaśnieniach wykazał, iż analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w tym zakresie została przeprowadzona nierzetelnie. Odnosząc się do przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., Kolegium wyjaśniło, iż organem właściwym do zbadania zgodności projektu decyzji z przepisami z zakresu ochrony przyrody, w tym z uchwałą w sprawie Obszaru Chronionego, jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Zauważono, że z akt sprawy wynika, iż organ występował do organu współdziałającego o uzgodnienie projektu decyzji, który to projekt decyzji był odmowny. Można zatem uznać, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska "milcząco uzgodnił" niezgodność projektu decyzji z ww. uchwałą. Zważyć jednak należy, iż w toku ponownego rozpatrywania sprawy, procedura uzgodnieniowa winna zostać powtórzona, przy czym organ nie powinien "wyręczać" organu współdziałającego co do badania zgodności projektu decyzji ze wskazanymi przepisami odrębnymi.

Kolegium wskazało również, że w toku ponownego rozpatrywania sprawy, organ winien ustalić krąg osób mających interes prawny w przedmiotowym postępowaniu, tj. właścicieli bądź użytkowników wieczystych działek znajdujących się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji.

Skarżący nie zgodził się z powyższą decyzją i wniósł od niej sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w którym przekonywał, że organ drugiej instancji bezpodstawnie uchylił się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy dysponował wystarczającym materiałem dowodowym i uprawnieniami pozwalającymi mu na rozstrzygnięcie sprawy co do meritum. Zarzucił Kolegium naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania i nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu sprawdzenia zgodności wnioskowanej inwestycji z zapisami powoływanej uchwały. Wskazał na naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego w związku z brakiem wyczerpującego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego i nieodniesienie się do wszystkich dowodów i argumentów zawartych w odwołaniu. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Wyrokiem z dnia 6 lutego 2018 r., sygn.. akt II SA/Ol 1011/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd stwierdził, że zasadą jest, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Odstępstwem jest, wynikające z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), dalej jako: "k.p.a.", uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej, które powinno mieć wyjątkowy charakter. Sąd wskazał, że istota sporu w przedmiotowej sprawie dotyczy potrzeby przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji ponownej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiadującego z działką objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w celu stwierdzenia spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. Organ pierwszej instancji przeprowadził taką analizę. Wbrew twierdzeniu organu odwoławczego, z treści analizy wyraźnie wynika, w jakim kierunku rozszerzono obszar analizy i dlaczego. Organ pierwszej instancji uzasadnił, że takie działanie uznano za celowe z uwagi na konieczność obiektywnej oceny sąsiedztwa w odniesieniu do planowanej inwestycji.

Dążono do tego, aby obszar analizowany stanowił całość urbanistyczną i pozostawał w zgodzie ze specyfiką okolicy. Zasadnie organ pierwszej instancji uwzględnił wszelką zabudowę znajdującą się w pobliżu jeziora, dostępną z tej samej drogi publicznej. Jeżeli organ drugiej instancji miał wątpliwości co do tej zabudowy, mógł w trybie art. 136 k.p.a. wystąpić do organu pierwszej instancji o ustalenie sposobu użytkowania spornej zabudowy. Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika też bezspornie, że działki w najbliższym sąsiedztwie są niezabudowane, oprócz działki nr "[...]", na której znajduje się niewielki budynek gospodarczy. Organ pierwszej instancji ustalił też, że na działce nr "[...]" znajduje się budynek gospodarczy w budowie, budowany na podstawie skutecznego zgłoszenia o zamiarze wykonania robót budowlanych. Kolegium miało więc możliwość oceny spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W takich okolicznościach, oceny wymagało tylko, czy wyciągnięte przez organ pierwszej instancji wnioski były zasadne.

W ocenie Sądu, teza Kolegium o przedwczesności wniosku organu pierwszej instancji co do braku spełnienia warunku kontynuacji funkcji nie może być inaczej odczytana jako bezzasadne uchylenie się od oceny in meriti rzeczonej przesłanki, a w konsekwencji skutkujące bezpodstawnym scedowaniem (kolejnym) oceny tej okoliczności przez Wójta Gminy. Mankamenty natury prawnej decyzji pierwszoinstancyjnej nie mogą skutkować wydaniem decyzji kasacyjnej. W ocenie Sądu, organ drugiej instancji dopuścił się naruszenia art. 77 ust. 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nieprawidłowe rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Zdaniem Sądu, sporządzona na potrzeby niniejszej sprawy analiza była wystarczająca dla uznania skuteczności milczącego uzgodnienia przez RDOŚ projektu odmownej decyzji. Bezpodstawnie organ odwoławczy wytknął organowi pierwszej instancji, że "wyręczył" organ współdziałający w badaniu zgodności projektu decyzji z przepisami prawa miejscowego.

Deklarowana potrzeba powtórzenia procedury uzgodnieniowej nie została umotywowana jakimikolwiek okolicznościami faktycznymi, ewentualnie prawnymi, które dezaktualizowałyby poprzednie uzgodnienie, warunkując tym samym przedmiotowość kolejnego uzgodnienia w granicach zmienionej sprawy administracyjnej. Organ drugiej instancji powinien więc uwzględnić fakt skutecznego uzgodnienia decyzji odmownej i ocenić, jakie to ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a także ustosunkować się do argumentów skarżącego, w którego ocenie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. Sąd nie stwierdził podstaw do wydania decyzji kasacyjnej.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia "[...]"r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymało zaskarżoną decyzję w całości w mocy. W ocenie organu, należy podzielić stanowisko organu pierwszej instancji odnośnie niespełnienia w niniejszej sprawie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W wyznaczonym obszarze analizowanym działki są niezabudowane, z wyjątkiem działki nr "[...]", na której znajduje się budynek gospodarczy. Natomiast zabudowa jest na działkach nr "[...]"i nr "[...]", oddalone są od wnioskowanej działki o ponad 0,5 km i jest to zbyt duża odległość, by wskazana zabudowa mogła być wzięta pod uwagę jako odniesienie do planowanej inwestycji. Wobec czego, zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunku tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa". Co do zgodności z przepisami odrębnymi wskazano, że inwestycja znajduje się w granicach Obszaru Chronionego. Na obszarze tym obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Natomiast wyjątki od tego zakazu określone są w § 5 ust. 7 pkt 3, 4 i 5 uchwały Nr "[...]"Sejmiku Województwa z dnia "[...]"r. w sprawie Obszaru Chronionego. Z analizy wynika, że nie mają one zastosowania do działki nr "[...]"W ocenie Kolegium, planowana inwestycja nie spełnia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1i 5 u.p.z.p.

Skargę na powyższą decyzję do tut. Sądy złożył M.W..

Wyrokiem z dnia 20 listopada 2018 r., sygn.. akt II SA/Ol 481/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził na rzecz skarżącego od organu koszty postępowania w sprawie. Sąd stwierdził, że organ w zaskarżonej decyzji nie ocenił merytorycznie decyzji organu pierwszej instancji i nie ustosunkował się do większości zarzutów odwołania. Istotą postępowania poprzedzającego wydanie warunków zabudowy jest analiza istniejących uwarunkowań w najbliższym otoczeniu planowanej inwestycji i na tej podstawie ustalenie parametrów nowej zabudowy. Analiza taka w sprawie została sporządzona lecz w żaden sposób nie została oceniona przez organ drugiej instancji. Nie odniesiono się do żadnych zarzutów odwołania w konkretnych kwestiach. Ustalenia wymaga, czy zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów jezior, rzek i innych zbiorników wodnych statuowany przez § 5 ust. 1 pkt 8 lit. a uchwały nie został wyłączony przez § 5 ust. 7 pkt 5 uchwały, a zatem ocenić należy, czy działka nr "[...]" jest zabudowana budynkiem i czy jest działką budowlaną w rozumieniu u.p.z.p.

Na działce nr "[...]"również znajduje się budynek gospodarczy, który został wykonany na podstawie skutecznego zgłoszenia. Kwestie te nie były przedmiotem analizy organu, co z kolei wymaga przesądzenia, czy w sprawie nie ma zastosowania wyjątek od zakazu budowy wskazanego w § 5 ust. 7 pkt 4 uchwały. Sąd wskazał też, że planowana inwestycja nie będzie obiektem służącym do prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, o których mowa w § 5 uchwały, wobec tego, rozważenia wymagało, czy budowa budynku przystani turystyki wodnej wypełnia definicję urządzenia wodnego i tym samym, jego budowa będzie wyłączona z powyższego zakazu. W powołanej uchwale nie zdefiniowano pojęcia urządzenia wodne. W art. 16 pkt 65 ustawy z dnia 20 lipca 2007 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 z późn. zm.), wprost zaliczono do urządzeń wodnych przystanie. Powyższe wskazuje, że planowana inwestycja (budowa budynku przystani) mogłaby, co do zasady, stanowić wyjątek, określony w § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały.

Kwestia ta nie została jednak przez Kolegium rozważona. Odnosząc się do stanowiska Kolegium, iż zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa", Sąd dostrzegł niekonsekwencję organu. Skoro organ uważa, że obszar analizowany jest wyznaczony w sposób prawidłowy, to tym samym nie może kwestionować jego wielkości, w tym odległości zabudowy wchodzącej w skład działek objętych analizowanym obszarem. Organ nie wyjaśnił podnoszonych przez skarżącego kwestii, dotyczących działek nr "[...]" (pensjonat), "[...]"działalność gospodarcza z agroturystyką i smażalnią ryb), pole biwakowe na działce "[...]", które realizują funkcje usługowe i turystyczne zabudowy i zagospodarowania terenu, a co zostało pominięte w analizie.

Sąd wskazał, że organ musi ocenić, czy w sprawie mamy do czynienia z kontynuacją funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. z uwzględnieniem, po uprzedniej weryfikacji, rodzaju i charakteru zabudowy wskazywanej przez skarżącego.

Po kolejnym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia "[...]"r., Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji z dnia "[...]"r.

Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie odmowa ustalenia warunków zabudowy nastąpiła z uwagi na brak spełnienia przesłanki przewidzianej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa" oraz z uwagi na brak spełnienia warunku wynikającego z pkt 5, czyli zgodności decyzji z przepisami odrębnymi. Podjęte przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie jest, co do zasady, prawidłowe.

Organ odwoławczy ocenił przeprowadzoną analizę i stwierdził, że w sprawie nie mamy do czynienia z kontynuacją parametrów zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wprawdzie budynek pensjonatu na działkach nr "[...]"stanowi pewien punkt odniesienia do planowanego budynku przystani turystyki wodnej, niemniej jednak należy uwzględnić wszystkie budynki znajdujące się w obszarze analizowanym. W ocenie Kolegium, nie istnieją obiekty, na podstawie których można stwierdzić, iż parametry projektowanego budynku przystani wykazują podobieństwo do obiektów istniejących na analizowanym terenie. Budynek przystani nie wpisuje się w zastane sąsiedztwo, ani wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki.

Również wskazana przez inwestora szerokość elewacji frontowej nie spełnia wymogów, określonych w rozporządzeniu. Także wysokość budynku jest niedopuszczalna z punktu widzenia rozporządzenia i nie do zaakceptowania jest proponowana geometria dachu. Inwestycja nie jest więc – w ocenie Kolegium – zgodna z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Wskazano też, że w okolicy jest tylko jeden pomost i to w złym stanie technicznym i stanowi on nielegalną zabudowę.

Organ odniósł się też do tego, że planowana inwestycja położona jest w granicach Obszaru Chronionego. Wskazano, że w sytuacji, gdy zajęcie stanowiska przez organ współdziałający przyjmie formę milczącego uzgodnienia, to rzeczą organu rozstrzygającego sprawę jest wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do oceny zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi. Inwestycja nie będzie zaś obiektem służącym do prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Organ dokonał oceny, czy inwestycja wypełnia definicję urządzenia wodnego i przyjął, że nie wypełnia takiej definicji. Sięgnął do definicji zawartej w art. 16 pkt 65 lit. i) ustawy Prawo wodne oraz do Słownika Języka Polskiego. Organ stwierdził, że skoro przystań służy do cumowania niewielkich statków, jachtów lub łodzi, to nie sposób przyjąć, że przystań w ramach której zostanie wybudowany pomost do rekreacji i cumowania niewielkich jednostek pływających oraz budynek obsługi przystani wypełnia powyższą definicję.

Kolegium stwierdziło też, że nie ma możliwości zastosowania w sprawie wyjątków wskazanych w § 5 ust. 2, ust. 7 i ust. 8 uchwały.

Organ odwoławczy wskazał też, że przybrzeżne zarośla, szuwary i trzcinowiska stanowią żerowiska i lęgowiska dla wielu gatunków zwierząt. Budowa inwestycji i ekspansja budownictwa będzie miała niewątpliwie negatywny wpływ na stan zarybienia jeziora oraz uszczupli siedliska ptaków, co jest niedopuszczalne w myśl § 5 pkt 8 uchwały. Wymagać też będzie wycięcia zadrzewień, co jest niezgodne z § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały. Z uwagi jednak na fakt, że inwestycja nie spełnia innych warunków, odstąpiono od analizy zadrzewień na działce nr "[...]".

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]"r. złożył do tut. Sądu M.W.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 29 czerwca 2019 r., skarżący uzupełnił skargę, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. - art. 138 w zw. z art. 156 ust. 1 pkt 2 ust. 1 pkt 1 k.p.a., poprzez wydanie przez Kolegium decyzji z naruszeniem prawa materialnego i procesowego;
2. - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez uznanie, że wnioskowana zabudowa nie spełnia warunku kontynuacji funkcji i parametrów;
3. - art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 8 uchwały w zw. z art. 53 ust. 3 u.p.z.p., poprzez uznanie, że nie doszło do spełnienia warunku zgodności z przepisami odrębnymi;
4. - art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań wyrażonych w wyroku Sądu II SA/Ol 481/18 z dnia 20 listopada 2018 r.;
5. - art. 107 ust. 3 w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez nieodniesienie się do wszystkich argumentów i twierdzeń zawartych w odwołaniu od decyzji Wójta i niewskazanie przez Kolegium faktów i dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;
6. - art. 7 i 77 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego;
7. - art. 6, 7 i 11 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie przesłanek, w oparciu o które przyjęto, że wnioskowana zabudowa nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa i zgodności z przepisami odrębnymi;
8. - art. 80 w zw. z art. 77 ust. 1 k.p.a., poprzez nieprawidłowe rozpatrzenie całego materiału dowodowego;

Art. 53 ust. 3 u.p.z.p., poprzez ustalenie błędnego stanu faktycznego i prawnego oraz warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz zabudowy na działkach nr "[...]"

1. - art. 5, 5, 7, 8 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędne wyznaczenie wskaźników nowej zabudowy;
2. - art. 79a k.p.a., poprzez uniemożliwienie przedstawienia dodatkowych dowodów celem wykazania zgodności z przepisami odrębnymi z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił, że w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu Kolegium nie odniosło się do kontynuacji funkcji i wymienia jedynie jako pewien punkt odniesienia budynek pensjonatu. Analiza zawiera zaś błędne ustalenia stanu faktycznego i prawnego zabudowy na działce nr "[...]", bowiem nie jest ona zabudowana budynkiem gospodarczym, a budynkiem gastronomii o funkcji usługowej. Analiza nie zawiera też informacji o zabudowie działki nr "[...]"budynkiem mieszkalno-usługowym, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza z usługami dla turystów.

Skarżący zarzucił też Kolegium naruszenia podczas ustalania parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Skarżący wskazał, że nie ma podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco jako możliwość powstania budynków tylko o takich samych parametrach jak istniejące. Możliwe i niebudzące wątpliwości jest również ustalanie wskaźników zabudowy w ramach tzw. widełek. W przedmiotowej sprawie każdy ze wskaźników zabudowy albo pokrywał się, albo znajdował w przedziale między wartością minimalną i maksymalną, występującą w obszarze analizowanym. Spełniony jest zatem – w ocenie skarżącego – warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Zdaniem skarżącego, nieprawidłowo Kolegium uznało, że wnioskowane zamierzenie nie spełnia warunków zgodności z uchwałą, przyjmując, że planowana przystań nie stanowi urządzenia wodnego. Przystanie są wprost wymienione w art. 16 ust. 65 pkt i) ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Kolegium nie skorzystało z definicji, zawartej w ustawie z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej.

W ocenie skarżącego, Kolegium nie wykonało też wskazań WSA z wyroku z dnia 20 listopada 2018r., czy w sprawie nie ma zastosowania wyjątek przewidziany w art. 5 ust. 7 pkt 3 uchwały. Ocena Kolegium, że nie istnieje możliwość uzupełnienia zabudowy za działce nr "[...]"jest sprzeczna z rzeczywistością i stanem potwierdzonym w ww. wyroku Sądu. Kolegium dokonało też błędnej wykładni art. 5 ust. 7 pkt 4 uchwały i tego samego naruszenia dokonało Kolegium w stosunku do budynku na działce nr "[...]".

Kolegium nie przedstawiło też żadnego uzasadnienia przyjmując, że nie sposób uznać działki nr "[...]"za działki budowlane. W ocenie skarżącego, działki te wypełniają definicję działek budowlanych. Inwestycja spełnia również odstępstwo z art. 5 ust. 7 pkt 5.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.

z 2018 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, które obowiązują w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie z powodu niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i w konsekwencji istotnego naruszenia przez organ art. 7, art. 77, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżona decyzja została wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy w warunkach, o jakich mowa w art. 153 p.p.s.a., który to przepis stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W wyroku z dnia 20 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 481/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". z uwagi na brak wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Sąd wskazał, że organ zobowiązany jest ocenić, czy spełnione są łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 61, a następnie ustosunkować się do konkretnych zarzutów w odwołaniu.

Odnosząc się do argumentu Kolegium, że na analizowanym obszarze obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (§ 5 ust. 1 pkt 8 uchwały), Sąd stwierdził, że planowana inwestycja nie będzie obiektem służącym do prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, wobec tego rozważenia wymagało, czy budowa budynku przystani turystyki wodnej wypełnia definicję urządzenia wodnego i tym samym, jego budowa będzie wyłączona z powyższego zakazu.

Sąd wskazał, że w uchwale nie zdefiniowano pojęcia urządzenia wodne. W art. 16 pkt 65 ustawy z dnia 20 lipca 2007 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 z późn. zm.), wprost zaliczono do urządzeń wodnych przystanie. Powyższe wskazuje, że planowana inwestycja (budowa budynku przystani) mogłaby, co do zasady, stanowić wyjątek, określony w § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały. Kwestia ta nie została jednak przez Kolegium rozważona.

Rozpatrując sprawę zgodnie z zaleceniem Sądu, organ ocenił, czy planowana inwestycja jest urządzeniem wodnym i tym samym, czy stanowi wyjątek, o jakim mowa w § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały. W ocenie Kolegium, nie sposób przyjąć, że "przystań", w ramach której zostanie wybudowany pomost do rekreacji i cumowania niewielkich jednostek pływających oraz budynek obsługi przystani (na sprzęt ratunkowy, pomocniczy, medyczny, urządzenia sygnalizacyjne, ostrzegawcze, apteczkę, pomieszczenia higieniczno-sanitarne, schronienie), wypełnia powyższą definicję. Tym samym, charakter planowanej inwestycji, zdaniem Kolegium, nie wpisuje się w realizację zadań związanych z funkcjonowaniem urządzeń wodnych. Organ odwołał się do Słownika Języka Polskiego, przywołując pojęcie "przystani".

Ze stanowiskiem organu odwoławczego w tym zakresie nie sposób się zgodzić. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał w wyroku z dnia 20 listopada 2018 r., że w uchwale nie zdefiniowano pojęcia "urządzenie wodne", a w art. 16 pkt 65 lit. i) ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, wprost zaliczono do urządzeń wodnych przystanie. Zgodnie bowiem z tym przepisem – ilekroć w ustawie jest mowa o urządzeniach wodnych - rozumie się przez to urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, w tym mury oporowe, bulwary, nabrzeża, mola, pomosty i przystanie.

Przystań zaś to - jak wynika ze słownika Języka Polskiego PWN Marek Łaziński, wydanie III, dodruk styczeń 2017 r., s.799 – mały port przystosowany do postoju niewielkich statków, łodzi.

We wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy strona, jako rodzaj planowanego zamierzenia, wskazała: "budowa urządzenia wodnego – przystani z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną". Dalej wskazała, że w ramach przystani wykonany będzie pomost do cumowania niewielkich jednostek pływających, budynek obsługi przystani i z niej korzystających (na sprzęt ratunkowy, pomocniczy, medyczny, urządzenia sygnalizacyjne, ostrzegawcze, apteczkę, higienicznosanitarne, schronienie).

Tym samym, wbrew stanowisku organu, nie ma podstaw do twierdzeń, że inwestycja planowana przez skarżącego nie jest przystanią.

Należy w tym miejscu dodatkowo zwrócić też uwagę na definicję przystani, zawartą w art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej (Dz.U.

z 2019 r., poz. 1568 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem – użyte w ustawie określenia oznaczają: port lub przystań - akwen i grunt oraz związaną z nimi infrastrukturę, znajdującą się w granicach portu lub przystani. Taką właśnie infrastrukturę planuje wybudować skarżący.

Biorąc pod uwagę treść wniosku skarżącego o wydanie warunków zabudowy oraz fakt, że charakter zadań urządzeń wodnych wymienionych w prawie wodnym jest bardzo różnorodny i obejmuje rekreację oraz sport i turystykę, nie można przyjąć, że planowana inwestycja nie jest urządzeniem wodnym.

Tym samym, w ocenie Sądu, w sprawie ma zastosowanie wyjątek z § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały, zgodnie z którym – na Obszarze wprowadza się następujące zakazy:

1. 8) budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od:
2. a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych,
3. b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne – z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Biorąc powyższe pod uwagę, zbędna staje się ocena występowania bądź niewystępowania w sprawie wyłączeń, przewidzianych w z § 5 ust. 2, ust. 7 i ust. 8 uchwały.

Odnosząc się do zarzutów skargi, dotyczących przeprowadzonej analizy oraz stanu i statusu budynków położonych w obszarze analizowanym oraz do stanowiska organu w tym zakresie, Sąd zauważa, że uchylił decyzje organów obu instancji. Decyzja organu pierwszej instancji została wydana przez Wójta Gminy w dniu

"[...]"r. Od wydania decyzji upłynęły więc prawie 3 lata i od tej pory stan faktyczny i prawny sprawy mógł ulec zmianie. Dlatego też stało się konieczne, w ocenie Sądu, uchylenie decyzji organów obu instancji, w celu ponownego zbadania i oceny wszystkich istotnych w sprawie okoliczności i wydania decyzji z uwzględnieniem niezbędnych uzgodnień, dla prawidłowej oceny, czy zostały spełnione w sprawie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., czy też nie doszło do ich spełnienia. Organ odniesie się do zarzutów skarżącego, dotyczących budynków w obszarze analizowanym, zawartych również w uzupełnieniu skargi.

Należy ustalić w sposób niebudzący wątpliwości stan prawny wszystkich budynków, w celu prawidłowej oceny, czy zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Fakt, że w obszarze analizowanym znajduje się budynek pensjonatu powinien zostać przez organ uwzględniony. Organ zaś jedynie stwierdził w zaskarżonej decyzji, że budynek ten stanowi pewien punkt odniesienia dla planowanego budynku przystani turystyki wodnej, niemniej jednak należy uwzględnić wszystkie budynki w obszarze analizowanym. Stwierdzenie to jest całkowicie niejasne.

Ocena powyższych okoliczności przez Sąd na obecnym etapie byłaby przedwczesna.

Należy też wskazać, że organ podniósł, iż przybrzeżne zarośla, szuwary i trzcinowiska stanowią żerowiska i lęgowiska dla wielu gatunków zwierząt, zwłaszcza ptaków i ryb, a budowa przedmiotowej inwestycji i ekspansja budownictwa niewątpliwie będzie miała negatywny wpływ na zarybienia w jeziorze oraz uszczupli siedliska ptaków, co jest niedopuszczalne w myśl § 5 ust. 1 pkt 1 uchwały. Ponadto, przyczyni się do degradacji walorów krajobrazowych terenu rejonie jeziora.

Organ powinien więc ocenić powyższe, biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy. Organ stwierdził jednak, że ze względu na fakt, że planowana inwestycja nie spełnia innych warunków, odstąpiono od szczegółowej analizy zadrzewień na działce nr "[...]". Tymczasem, dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania, powyższe okoliczności powinny zostać przez organ wyjaśnione.

Z powyższych względów zaskarżona decyzja organu drugiej instancji, oraz decyzja organu pierwszej instancji, jako wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, podlegały uchyleniu, na podstawie art. 147 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 500 zł oraz opłaty kancelaryjnej, rozstrzygnięto na zasadzie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.