Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztyniez 17 września 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 270/20

Uzasadnienie

W dniu 29 listopada 2019 r. Rada Miejska w M. (dalej jako: organ gminy), na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm. - tekst obowiązujący w dacie podjęcia uchwały - dalej jako: u.p.z.p.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm. - tekst obowiązujący w dacie podjęcia uchwały – dalej jako: u.s.g.), podjęła uchwałę nr "[...]" w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta M. na wschód od jeziora M. Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa "[...]" z dnia "[...]" pod poz. "[...]".

Skargę na powyższą uchwałę wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej jako: skarżąca lub Spółka), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, w części dotyczącej działki nr "[...]" położonej w M. przy ul. K. "[...]", określonej w zaskarżonej uchwale jako teren MU.20, tj. w zakresie § 7 ust. 1 pkt 11, 12, 12, 14 w odniesieniu do działki nr "[...]" oraz § 8 w odniesieniu do terenu oznaczonego jako MU.20 oraz załącznika w zakresie terenu oznaczonego symbolem MU.20. Powołując się na art. 101 ust. 1 u.s.g., skarżąca podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1) art. 1 ust. 2 pkt 7 i pkt 12 w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 67 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie przy sporządzaniu planu miejscowego istniejącego stanu zagospodarowania działki nr "[...]", tj. istniejącej decyzji z "[...]" o warunkach zabudowy, ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu usług hotelowo-rekreacyjnych i budynków mieszkalnych wielorodzinnych (apartamentowych), w sytuacji gdy organy gminy mają obowiązek gromadzenia informacji na temat stanu zagospodarowania, także tego planowanego i rozważenia interesów ogólnych oraz indywidualnych;
2. 2) art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawierającego postanowienia sprzeczne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy M. w zakresie parametrów zabudowy dla działki nr "[...]";
3. 3) art. 17 pkt 1) i pkt 9) u.p.z.p. poprzez:
4. a) niezapewnienie czynnego udziału w procedurze planistycznej zainteresowanym podmiotom,
5. b) zmianę sposobu dokonania ogłoszeń w kolejnych fazach procedury planistycznej,
6. c) niezapowiedzianą zmianę zwyczajowo przyjętego w danej miejscowości sposobu ogłaszania informacji skutkującą uniemożliwieniem skarżącej udziału w postępowaniu planistycznym,
7. d) wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu na okres 16 dni roboczych przy pierwszym oraz drugim wyłożeniu, czym ograniczono możliwość zapoznania się skarżącej z projektem planu;
8. 4) art. 15 ust. 2 i 3 w zw. z art. 37a u.p.z.p. poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia do uchwalenia miejscowego planu wyrażające się w ujęciu w uchwale, także w odniesieniu do działki nr "[...]" postanowień dotyczących zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, pomimo ustawowego nakazu regulowania tych kwestii odrębną uchwałą.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części, a także zasądzenie od organu gminy na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca szczegółowo odniosła się do postawionych zarzutów. Podniesiono, że Spółka jest właścicielem działki nr "[...]", dla której w dniu "[...]"wydana została decyzja, ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu usług hotelowo-rekreacyjnych i budynków mieszkalnych wielorodzinnych (apartamentowych). Następnie "[...]" został złożony wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym postępowanie w tej sprawie obecnie jest zawieszone. W ocenie skarżącej organ gminy nie uwzględnił stanu zagospodarowania przedmiotowej działki, przewidzianego wskazaną decyzją o warunkach zabudowy mimo, że obowiązek taki wynika z przepisów u.p.z.p. Podniesiono, że w każdym przypadku sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i jego zmiany, organy gminy mają obowiązek ustalenia faktycznego stanu zagospodarowania terenów objętych procedurą planistyczną, tj. istniejącej legalnej zabudowy oraz stanu w zakresie istniejących w obrocie prawnym ostatecznych decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji udzielających pozwolenia na budowę (w tym i na rozbudowę) obiektów budowlanych na tym terenie, a następnie rozważenie, z uwzględnieniem zasady wyważania interesu ogólnego (społecznego) i interesów indywidualnych, czy w danej, konkretnej sytuacji należy dać pierwszeństwo stanowi zastanemu na danym terenie, czy też założeniom planistycznym.

Podkreślono, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności oraz zachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych, a ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, przy czym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Zdaniem Spółki uchwalony plan miejscowy jest sprzeczny z decyzją o warunkach zabudowy, bowiem powoduje ograniczenie planowanej zabudowy o ok. 2600m² powierzchni użytkowej mieszkalnej wskutek m.in. skrócenia elewacji od strony jeziora o ok. 20m, zmiany linii zabudowy (cofnięcie linii ograniczające powierzchnię zabudowy), zmiany obszaru dominanty, zmniejszenia powierzchni biologicznie czynnej, ustalenia szerokości elewacji łącznie z tarasami i balkonami (których wcześniej ten parametr nie obejmował), wprowadzenia ograniczeń w zakresie lokalnych materiałów i kolorystyki obiektów i ogrodzeń, powiększenia strefy zieleni komponowanej.

Jednocześnie zaznaczono, że od momentu wydania decyzji o warunkach zabudowy Spółka podjęła czynności zmierzające do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o projekt budowlany sporządzony zgodnie z wydaną decyzją, zaś uchwalenie planu miejscowego uniemożliwiło realizację tej inwestycji. Wskazano również, że zapisy planu miejscowego naruszają ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w zakresie parametrów zabudowy nie tylko odnośnie działki skarżącej, ale także innych wymienionych w skardze. Ponadto Spółka zakwestionowała sposób ogłoszenia projektu przedmiotowej uchwały. Podniesiono, że ogłoszenie o pierwszym wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu miejscowego ukazało się na stronie BIP Gminy M. w zakładce "MPZP", natomiast kolejne ogłoszenia ukazywały się w zakładce "Komunikaty". Tymczasem to zakładka "MPZP" była znana właścicielom działek objętych planem, w tym Spółce, jako forma komunikacji z organem przygotowującym projekt planu i jako sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości.

Tym samym, właściciele działek objętych planem nie byli świadomi, że toczy się dalsza procedura planistyczna i zmianie ulegają istotne dla nich ustalenia projektu planu. Nie mając wiedzy o kolejnych wyłożeniach, nie mogli czynnie uczestniczyć w tym postępowaniu. Jednocześnie wskazano, że pierwsze i trzecie wyłożenie planu do publicznego wglądu nie spełniło ustawowego wymogu 21 dni, które powinny przypadać na dni robocze urzędu. Ponadto w żadnym z ogłoszeń o wyłożeniu planu nie podano możliwości skorzystania z drogi elektronicznej, co stanowi ograniczenie zainteresowanym podmiotom możliwości zgłaszania uwag i oznacza naruszenie przepisów u.p.z.p. regulujących udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji. Wskazano też, że nie został udostępniony na stronie internetowej opis obszaru objętego planem oraz załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Skarżąca podniosła także, że organ gminy, zamieszczając w przedmiotowej uchwale, regulacje dotyczące zasad i warunków lokalizacji na terenie objętym planem miejscowym obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, wykroczył poza określony w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. zakres upoważnienia ustawowego do uchwalenia planu miejscowego, bowiem art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p., który dopuszczał taką możliwość został uchylony na mocy art. 7 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, a postanowienia dotyczące zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, mogą zostać ustalone przez organ stanowiący gminy wyłącznie w drodze odrębnej uchwały, podjętej w oparciu o przepis art. 37a u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę organ gminy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska, wskazał, że istniejący stan zagospodarowania terenu to stan rzeczywisty ustalony na gruncie na określony moment - w tym przypadku na moment uchwalenia planu. Podkreślono, że o planowanym sposobie zagospodarowania działki nie przesądza prawomocna decyzja o warunkach zabudowy, bowiem jak wynika z art. 63 ust. 1 u.p.z.p. w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, których ustalenia będą różne, a ponadto decyzja o warunkach zabudowy zostaje uchylona, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji (art. 65 ust. 1 u.p.z.p.). Zauważono, że w momencie uchwalenia miejscowego planu istniejący stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości obejmował budynek mieszkalny jednorodzinny i trzy budynki gospodarcze tworzące razem siedlisko rolnicze, przy czym wszystkie budynki zostały wybudowane przed rokiem 1980. Jeżeli chodzi o planowany sposób zagospodarowania działki, to w analogicznym momencie teren nie był objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie została też wydana dla działki "[...]" prawomocna decyzja o pozwoleniu na budowę.

Plany inwestycyjne, które wynikają wyłącznie z decyzji o warunkach zabudowy, nie są zagwarantowane przepisami ustawy, a organ gminy nie ma obowiązku respektowania w treści planu ustaleń wydanych decyzji o warunkach zabudowy. Zaznaczono przy tym, że postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę zostało zawieszone, zaś projekt budowlany zawierał szereg nieprawidłowości i dopiero w styczniu 2019 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Natomiast uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu została podjęta w dniu 28 czerwca 2017 r., co zostało ogłoszone, zgodnie z przepisami prawa, zarówno w prasie miejscowej, jak i w sposób zwyczajowo przyjęty w gminie.

Ponadto najpóźniej w trakcie postępowania o ustalenie warunków zabudowy działki nr "[...]" skarżąca uzyskała informację o trwających pracach nad uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na tym terenie i skutkach z tym związanych, jednakże nie poczyniła zdecydowanych kroków celem uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która umożliwiałaby zabudowę zgodnie z wolą skarżącej. Skarżąca nie wnosiła również żadnych uwag i zastrzeżeń do treści i rozwiązań zastosowanych w planie zagospodarowania przestrzennego. Przytoczono również ustalenia studium dotyczące strefy, w której położona jest działka skarżącej. Wskazano, że podane w studium wskaźniki urbanistyczne zabudowy, zagospodarowania i użytkowania terenów zostały ustalone jako minimalne lub maksymalne i należy traktować je jako wytyczne podczas sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Wskazano jednocześnie, że uszczegółowienie tych wskaźników oraz wskazanie ewentualnych odstępstw powinno nastąpić w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na podstawie przyjętych założeń urbanistycznych i kompozycyjnych uwzględniających w szczególności zagospodarowanie terenów otaczających.

W ocenie organu gminy parametry przyjęte w miejscowym planie dla działki skarżącej nie naruszają ustaleń obowiązującego studium. Zauważono, że organ nadzoru w trakcie badania przedmiotowej uchwały nie wskazał na jakiekolwiek sprzeczności opracowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. Podkreślono, że zarówno sposób ogłoszeń o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, jak i przyjęte terminy ogłoszeń i wyłożenia były zgodne z przepisami u.p.z.p. Zaznaczono, że ustawodawca nie określa szczegółowego, technicznego sposobu zamieszczenia ogłoszeń. Istotne bowiem znaczenie ma to, aby informacja została ogłoszona w prasie miejscowej, a także w sposób zwyczajowo w danej miejscowości przyjęty. Odnośnie sposobu obliczania 21-dniowego terminu, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 9 u.p.z.p., wskazano, że nie został on odrębnie uregulowany w cytowanej ustawie, w związku z czym do ich obliczania stosuje się przepisy k.p.a. Zgodnie zaś z art. 57 § 1 k.p.a. jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło.

Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Organ gminy wskazał również, że w świetle treści art. 15 ust 2. pkt 2 i 3a u.p.z.p. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się obowiązkowo zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz zasady kształtowania krajobrazu. Zatem określenie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzaju materiałów budowlanych mieści się w katalogu uprawnień regulacyjnych wynikających z art. 15 u.p.z.p. Tym samym, Rada Gminy posiada kompetencje do ustalania i określania zakazów, które doprowadzą do ochrony i estetycznego ukształtowania ładu przestrzennego.

W piśmie z dnia "[...]" Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, podtrzymała zarzuty i wnioski zawarte w złożonej skardze. Podniesiono, że organ gminy w odpowiedzi na skargę w sposób wybiórczy odniósł się do podniesionych zarzutów, prezentując nieprecyzyjny obraz stanu faktycznego i prawnego sprawy. Podkreślono niezachowanie wymogów formalnych dotyczących procedury sporządzania i uchwalania miejscowego planu, w szczególności ograniczenie możliwości czynnego udziału wszystkich zainteresowanych w procedurze planistycznej.

Skarżąca dodała również, że uwagi odnośnie do projektu planu miejscowego zostały wniesione przez Spółkę drogą telefoniczną i choć nie przybrało to odpowiedniej formy prawnej oraz nie opisano tego w uchwale, uwagi te zostały uwzględnione. Ponadto ustalenia projektu planu przy pierwszym wyłożeniu były w zasadzie zgodne z otrzymaną i przygotowywaną do realizacji decyzją o warunkach zabudowy. Natomiast zmiana sposobu ogłaszania o kolejnych etapach postępowania spowodowała, że skarżąca nie miała świadomości podejmowanych czynności planistycznych i dlatego nie wniosła uwag do projektu planu wykładanego po raz drugi i trzeci.

Organ gminy, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, w piśmie z "[...]" podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wraz z przedstawioną argumentacją. Pokreślono, że stosownie do art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, m.in. jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Przepis ten jest jednoznaczny w swej treści i nie wyklucza przyjęcia w planie miejscowym innego przeznaczenia terenu niż ten określony we wcześniejszej decyzji o warunkach zabudowy. Organ gminy, prowadząc politykę planistyczną musi mieć na względzie przede wszystkim zachowanie ładu przestrzennego, mając na uwadze ogół właścicieli oraz innych podmiotów posiadających tytuł prawny do nieruchomości położonych na danym obszarze. Organ nie może przedkładać indywidualnego interesu danego właściciela nad interes danego terenu, na którym ma zostać uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie może również wstrzymywać prac z tego powodu, że właściciel napotyka na pewne problemy w zakresie uzyskania pozwolenia na budowę.

Ponadto wskazano, że wszystkie trzy wyłożenia projektu planu miejscowego miały miejsca na stronie internetowej biuletynu informacji publicznej Gminy M. w zakładce "komunikaty". Dodatkowo pierwsze wyłożenie, oprócz tej zakładki, zostało przedłożone również w zakładce "MPZP" w dziale "Sprzedaż i dzierżawa nieruchomości". Jednocześnie zaznaczono, że organ gminy nie posiada wiedzy, aby skarżąca telefonicznie zgłaszała uwagi w zakresie wyłożenia pierwszego projektu planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Należy również wyjaśnić, że skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został złożony przez skarżącą 9 lipca 2020 r. i doręczony organowi 21 lipca 2020 r. W zakreślonym terminie nie zażądano przeprowadzenia rozprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę, Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie jedynie w części.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w M. nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta M. na wschód od jeziora M., podjęta na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Skargę na powyższą uchwałę wniosła Spółka, powołując się na art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Tym samym, do wniesienia skargi legitymowanym jest jedynie ten podmiot, który wykaże naruszenie prawnie chronionego interesu lub uprawnienia. Nie wystarczy wykazać się tylko interesem prawnym, lecz należy dowieść, że doszło do jego naruszenia. Jak podkreśla się w orzecznictwie, skarga składana w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis i do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, lecz konieczne jest wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem jego interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3339/17, dostępne w CBOSA).

Należy zatem stwierdzić, że w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. Spółce przysługuje legitymacja skargowa, bowiem bezspornym jest, że Spółka jest właścicielem działki, położonej na terenie objętym kwestionowanym planem, a rozwiązania planu w sposób istotny wpływają na sposób zagospodarowania tej działki i tym samym, korzystania z przysługującego Spółce prawa własności.

Wyjaśnić również należy, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego, które posiada gmina. Może ona samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Wszelkie jednak czynności gminy, także o charakterze publicznoprawnym, muszą odznaczać się legalnością, gdyż gmina jest obowiązana działać zgodnie z prawem. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Powołany przepis stanowi zatem lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., co oznacza, że rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody albo orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego", zwanego też "procedurą planistyczną", którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego", których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA z dnia 25 maja 2009r., sygn. akt II OSK 1778/08 oraz z dnia 11 września 2008r., sygn. akt II OSK 215/08, CBOSA).

Należy przy tym podkreślić, że wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego, wyrażająca się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, może być realizowana pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa nie nadużywania tego władztwa. Do rady gminy należy określenie reguł zabudowy terenu, co wynika z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i zasady władztwa planistycznego.

Ustalając natomiast zakres pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należy wskazać, że chodzi tu o naruszenie znaczące, wpływające na treść uchwały. Na gruncie konstrukcji wywodzonej z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. orzecznictwo wskazuje, że tylko wadliwe zapisy, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan w całości (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011r., sygn. akt II OSK 1287/11, LEX nr 1068986).

W świetle powyższych rozważań Sąd orzekający w niniejszym składzie uznał za zasadne argumenty Spółki odnośnie naruszenia art. 15 ust. 2 i 3 w zw. z art. 37a u.p.z.p. Należy bowiem wskazać, że przepis art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p., zezwalający na określenie w planie miejscowym zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, został uchylony na mocy ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. z 2015 r. poz. 774). Powyższa materia powinna zostać uregulowana w uchwale podejmowanej na podstawie art. 37a u.p.z.p., dodanym tą samą ustawą zmieniającą. Zgodnie z tym przepisem rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane.

Uchwała ta ma zatem charakter fakultatywny. Tryb i etapy podejmowania uchwały reklamowej określa art. 37b u.p.z.p. Z brzmienia tych przepisów wynika, że sytuowanie obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń nie następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Co do zasady, rada miejska nie utraciła kompetencji do określania zasad i warunków sytuowania ogrodzeń, ekranów, znaków i symboli reklamowych, jednakże według nowej regulacji, winna to uczynić w odrębnej niż plan miejscowy uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego.

Wskazać przy tym należy, że tzw. "ustawa krajobrazowa", obowiązuje od 11 września 2015 r., natomiast zaskarżona uchwała została podjęta 29 listopada 2019 r. Biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że przepisy przejściowe nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem procedura planistyczna została zainicjowana już po wejściu w życie ustawy krajobrazowej. Tym samym, uregulowanie w planie miejscowym materii powierzonej przez ustawodawcę do unormowania w odrębnej uchwale stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności tej części uchwały. Dlatego też Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 8 pkt 8) dla terenu MU.20 w odniesieniu do działki nr "[...]" w obrębie geodezyjnym miasto M. w zakresie słów: "ogrodzeń oraz reklam" i "13, 14", tj. w zakresie w jakim zaskarżona uchwała regulowała na działce skarżącej kwestie związane z sytuowaniem ogrodzeń oraz zasady rozmieszczania reklam.

Sąd przy tym będąc związany granicami sprawy nie mógł w tym postępowaniu stwierdzić nieważności zapisów uchwały, regulującej sytuowanie ogrodzeń oraz zasad rozmieszczania reklam na pozostałym terenie objętym planem (poza nieruchomością Spółki), bowiem przepisy te nie naruszają interesu prawnego skarżącej.

Sąd nie podzielił natomiast pozostałych zarzutów skargi, uznając, że nie mają one uzasadnionych podstaw.

Należy przede wszystkim podkreślić, że prawa własności nie należy rozumieć jako prawa absolutnego. Ustalenia planu miejscowego mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanowią naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem zasady proporcjonalności (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3355/14, CBOSA). Zasada ta w ocenie Sądu orzekającego została w niniejszej sprawie zachowana. Należy bowiem zauważyć, że prawo własności jest tylko jedną z wielu wartości, które organy winny uwzględniać przy tworzeniu miejscowych planów. Celem uchwalonych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest ustalenie przeznaczenia terenów oraz określenie sposobu ich zagospodarowania i zabudowy, mając na względzie ład przestrzenny i zrównoważony rozwój (art. 14 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 u.p.z.p.). W sytuacji, gdy organy samorządowe tworzące plan miejscowy muszą uwzględniać oprócz własności szereg innych wartości ogólnospołecznych (por. art. 1 ust. 2 u.p.z.p.) ustalenia planu są kompromisem pomiędzy uwzględnieniem interesu indywidualnych osób i interesu społecznego, a także państwowego (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2243/12, LEX nr 1367343).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ gminy, dokonując ustaleń w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, właściwie wyważył interes publiczny i interes prywatny, jakim jest planowana przez Spółkę inwestycja. Należy bowiem zauważyć, że w § 8 kwestionowanej uchwały, odnośnie działki skarżącej, oznaczonej jako MU.20, wskazano, że jest to teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej, z przeznaczeniem podstawowym: zabudowa usługowa nieuciążliwa – usługi hotelarskie oraz przeznaczeniem uzupełniającym: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, garaże realizowane w kondygnacji podziemnej, urządzenia sportu i rekreacji, infrastruktura techniczna. Jak wynika zaś z akt sprawy decyzja z "[...]" o warunkach zabudowy dotyczyła budowy zespołu usług hotelowo-rekreacyjnych i budynków mieszkalnych wielorodzinnych (apartamentowych). Skarżąca nie została zatem całkowicie pozbawiona możliwości realizacji planowanej inwestycji, a jedynie musi dostosować projekt swojego zamierzenia inwestycyjnego do podanych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, wskazanych w § 7 kwestionowanej uchwały.

Jednocześnie należy podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie rodzaj wiążącej informacji o ogólnym możliwym sposobie zagospodarowania konkretnej nieruchomości, nie przesądzając zarazem, czy taka inwestycja w ogóle powstanie ani jaki będzie jej ostateczny, precyzyjnie określony kształt. Nie uprawnia ona do prowadzenia robót budowlanych, nie rozstrzyga kwestii usytuowania projektowanego obiektu na terenie nieruchomości ani zagadnień techniczno-budowlanych. Konkretyzacja warunków realizacji inwestycji znajduje swój wyraz dopiero w decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 84/19, CBOSA). Tymczasem, jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji planowanej na działce, stanowiącej własność skarżącej, została wydana "[...]", zaś "[...]" został złożony wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, które to postępowanie aktualnie jest zawieszone.

Ponadto uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego została podjęta w dniu "[...]", a więc jeszcze przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, o czym skarżąca posiadała informacje. Nie można zaś domagać się od organu gminy uwzględnienia w planie miejscowym ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału aktowego prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie dokonano wszystkich niezbędnych ustaleń w zakresie faktycznego stanu zagospodarowania terenów objętych procedurą planistyczną, a ustalenia te nie budzą wątpliwości.

Odnosząc się do zarzutu niezgodności planu miejscowego ze studium w zakresie parametrów zabudowy, należy podkreślić, że studium jest aktem o charakterze ogólnym, którego ustalenia nie muszą być przeniesione wprost do postanowień planu miejscowego, choć jednocześnie nie mogą być one sprzeczne ze sobą. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez władze samorządowe i jest nie tylko aktem określającym założenia polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzaniu planu miejscowego. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Przy czym, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 466/11, CBOSA).

Jednakże to organ gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 35/20, CBOSA).

Z treści obowiązującego na podstawie uchwały z dnia "[...]" Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy M. wynika, że poszczególne wskaźniki zostały ustalone jako minimalne lub maksymalne i należy traktować je jako wytyczne, podczas sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Uszczegółowienie tych wskaźników oraz wskazanie ewentualnych odstępstw powinno nastąpić w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na podstawie przyjętych założeń urbanistycznych i kompozycyjnych uwzględniających w szczególności zagospodarowanie terenów otaczających. Zgodnie ze studium, we fragmencie dotyczącym działki skarżącej, określono maksymalną wysokość zabudowy na 5 kondygnacji nadziemnych dla zabudowy wielorodzinnej i 3 kondygnacje nadziemne dla zabudowy jednorodzinnej, wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej ustalono na 0,30 dla zabudowy wielorodzinnej i wielorodzinnej z usługami oraz 0,60 dla zabudowy jednorodzinnej, natomiast wskaźnik intensywności zabudowy (brutto) opisano jako: zabudowa wielorodzinna i wielorodzinna z usługami - maksymalnie 2,0, zabudowa jednorodzinna - ustalony poprzez wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, zabudowa usługowa - 2,0.

Z kolei w planie miejscowym w § 8, dla terenu elementarnego MU.20, obejmującego nieruchomości skarżącej, wskazano, że maksymalna wysokość zabudowy dla przeznaczenia podstawowego i uzupełniającego - 3 kondygnacje nadziemne, jednak nie więcej niż 12m, maksymalna wysokość dominanty architektonicznej nie może przekraczać rzędnej 134,80m n.p.m., natomiast maksymalna wysokość dla pozostałych obiektów budowlanych - nie więcej niż 8,0m. Intensywność zabudowy określono od 0,05 do 0,80, przy czym w przypadku realizacji nie mniej niż 90% miejsc do parkowania w kondygnacjach podziemnych, dopuszcza się zwiększenie intensywności zabudowy do 1,60. Zastrzeżono także, że obowiązuje zachowanie nie mniej niż 50% powierzchni działki budowlanej jako powierzchni biologicznie czynnej.

W ocenie Sądu podane w planie miejscowym parametry zabudowy mieszczą się w granicach wynikających z ustaleń studium. Należy przy tym podkreślić, że ustalenia studium stanowią jedynie wytyczne dla organu gminy przy ustalaniu poszczególnych wskaźników dla konkretnych terenów elementarnych, wyznaczonych w planie miejscowym. Z treści studium wprost wynika, że uszczegółowienie zasad w nim wskazanych następuje w planie miejscowym. Ponadto zapisy studium dopuszczają możliwość ewentualnych odstępstw od tych ustaleń. Nie można zatem uznać, że postanowienia planu miejscowego odnośnie parametrów zabudowy są sprzeczne z ustaleniami studium, które są pewnymi założeniami, wskazówkami dla organu gminy w dalszej procedurze planistycznej.

W ocenie Sądu nie ma również uzasadnionych podstaw zarzut naruszenia art. 17 pkt 1 i pkt 9 u.p.z.p. Zgodnie z powołanym przepisem wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego ogłasza w prasie miejscowej, przez obwieszczenie oraz udostępnienie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia (pkt 1), jak również wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu, także przez jego udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie co najmniej jedną dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami (pkt 9).

W ocenie Sądu powyższa procedura w niniejszej sprawie została prawidłowo przeprowadzona, co znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale aktowym. Stosowne informacje zostały opublikowane w prasie, przez obwieszczenie oraz udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej. Zorganizowano również dyskusję publiczną nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu miejscowego. Odnosząc się do podnoszonej przez Spółkę kwestii umieszczenia kolejnych ogłoszeń w innej zakładce strony BIP niż pierwsze ogłoszenie, należy wskazać, że zarówno zakładka "Komunikaty", jak i "MPZP" znajdują się na tej samej stronie internetowej, tj. BIP Gminy M. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącą, że było to inne, nieznane miejsce, co uniemożliwiło jej czynny udział w postępowaniu.

Ponadto, jak słusznie wskazuje organ gminy, ustawodawca nie określa szczegółowego, technicznego sposobu zamieszczenia ogłoszeń, uznając za istotny sam fakt ogłoszenia w prasie miejscowej, przez obwieszczenie oraz udostępnienie informacji w BIP na stronie podmiotowej, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Warunki te, jak wynika z akt sprawy, zostały spełnione, a stosowne ogłoszenia zamieszczane były nie tylko w BIP, ale również w prasie i poprzez stosowne obwieszczenia zamieszczane na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy M. oraz w sołectwach z terenu Gminy M. Nie sposób także przyjąć, że terminy o których mowa w art. 17 pkt 1) i 9) u.p.z.p. winny być określane jako terminy obejmujące dni robocze, tzn. termin jest zachowany jeżeli obejmuje 21 dni roboczych. Taki sposób liczenia terminu nie wynika bowiem z ustawy, a 21-dniowy termin, określony w przepisie art. 17 pkt 9) u.p.z.p., należy liczyć zgodnie z ogólnymi zasadami liczenia terminów przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 2 kwietnia 2014 r., sygn.. akt II OSK 2636/12, orzeczenie dostępne w CBOSA). Podobnie te zasady liczenia terminu winny odnosić się do terminu z art. 17 pkt 1) u.p.z.p.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, a na podstawie art. 151 p.p.s.a. - jak w punkcie II sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie III sentencji wyroku w oparciu o art. 205 § 2 p.p.s.a. Z uwagi na okoliczność, że skarga Spółki została uwzględniona jedynie w części, Sąd na podstawie art. 206 p.p.s.a. zasądził dla skarżącej koszty obejmujące uiszczony wpis, opłatę skarbową oraz połowę kosztów zastępstwa procesowego.