Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w Piszu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Piszu Nr XIII/137/19 z dnia 28 listopada 2019 r. w sprawie uchwalenia Programu współpracy Gminy Pisz z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie na rok 2020 i uchwałę Rady Miejskiej w Piszu Nr XV/157/20 z dnia 30 stycznia 2020 r. w sprawie zmiany uchwały w sprawie uchwalenia Programu współpracy Gminy Pisz z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonych uchwał w całości.
Zarządzeniem z dnia 29 czerwca 2020 r. sprawę dotyczącą skargi Prokuratora na uchwałę Rady Miasta w Piszu z 30 stycznia 2020 r. Nr XV/157/20, wyłączono do odrębnego rozpoznania i wyrokowania. Tak więc przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie pozostała jedynie uchwała Rady Miejskiej w Piszu Nr XIII/137/19 z dnia 28 listopada 2019 r.
Zaskarżonej uchwale zarzucono wydanie jej z istotnym naruszeniem prawa, mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2019.506) oraz art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U.2019.1461) poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego, pomimo iż zaskarżona uchwała zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym i jest aktem prawa miejscowego;
- - art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 5 a ust. 4 pkt 11 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U.2019.688) oraz art. 7 i 94 Konstytucji, polegającą na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego poprzez zamieszczenie w § 15 ust. 2, 3, 4 załącznika uchwały Rady Miejskiej w Piszu Nr XIII/137/19 z dnia 28 listopada 2019 r. składu komisji konkursowej, co stanowi niedopuszczalną modyfikację i powielenie przepisu § 15 ust. 2b-2e ustawy z 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podkreślając że uchwała była badana przez Wojewodę, który nie doszukał się żadnych uchybień, również Rada uważa, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Natomiast powtórzenie dwóch zapisów ustawowych nie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności całej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2523 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).
Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102).
Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 23 ze zm.). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
W niniejszej sprawie należy podzielić stanowisko wyrażone przez Prokuratora wnoszącego skargę, że zaskarżona uchwała - w sprawie uchwalenia Programu współpracy Gminy Pisz z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie na rok 2020 wraz z załącznikiem jest aktem prawa miejscowego.
Zaznaczyć trzeba, że "program" konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy. Jego treść stanowią normy planistyczne, normy-prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (por. wyroki NSA z 12 października 2016 r., II OSK 3245/14 i z dnia 30 marca 2016 r., II OSK 221/16, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W sprawie niniejszej z całą pewnością - jak słusznie wskazano w skardze - w zaskarżonej uchwale można znaleźć normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym.
Zaskarżona uchwała niewątpliwie reguluje sposób współpracy gminy z organizacjami, spełniającymi kryteria określone w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Nie stanowi tym samym o sytuacji konkretnie określonego adresata, ale o sytuacji prawnej wszystkich podmiotów spełniających określone ustawowo kryteria. Dotyczy zatem praw i obowiązków, nieokreślonych organizacji pozarządowych (bez względu na formę organizacyjną czy osobowość prawną), prowadzących działalność pożytku publicznego, również tych przyszłych a jeszcze nieistniejących.
Biorąc pod uwagę materię rzeczonego programu, skierowaną do nieokreślonego kręgu odbiorców w postaci szeroko zakreślonych organizacji pozarządowych i podmiotów pożytku publicznego, jak również powszechność obowiązywania przedmiotowego programu, nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała stanowi akty prawa miejscowego. Natomiast warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być zgodnie z art. 42 u.s.g. ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w u.o.a.n. Przepisy powołanej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 u.o.a.n.), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.).
Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna (por. wyroki NSA z dnia 23 października 2008r., sygn. akt I OSK 701/08 oraz z dnia 9 stycznia 2013r., sygn. akt I OSK 1608/12).
Niewykonanie przez Radę Miejską obowiązku ogłoszenia w stosownym publikatorze przedmiotowej uchwały powoduje, że uchwała ta jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g.
Słusznie również podniósł skarżący, że uregulowania zawarte w § 15 ust. 2, 3, 4 załącznika uchwały Rady Miejskiej w Piszu Nr XIII/137/19 z dnia 28 listopada 2019r.
składu komisji konkursowych, zostały ustanowione z naruszeniem delegacji ustawowej, określonej w art. 15 ust. 2b-2e ustawy z 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Zasadnie zauważył skarżący, że przywołane przepisy nie dają organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego podstaw prawnych do wkraczania w ustawowo oznaczoną sferę członkostwa w komisji konkursowej, przez co organ nie był uprawniony do modyfikacji, ani też powtarzania wskazanych przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego.
Podkreślić należy, że za niezgodne z przepisami (w szczególności z art. 7 Konstytucji RP) należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego. Dotyczy to zarówno zakresu spraw mających być objętych uchwałą, jak i kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w niej przepisów z nią sprzecznych (a także z innymi aktami wyższego rzędu).
Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że ocena czy dany akt normatywny wydany został w ramach, czy też z przekroczeniem upoważnienia ustawowego musi być dokonana z punktu widzenia charakteru prawnego upoważnienia ustawowego i jego zakresu w konkretnej sprawie merytorycznej, z uwzględnieniem poprawności legislacyjnej wynikającej z przepisów rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Oczywistym jest bowiem, że rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródło powszechnie obowiązującego prawa. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien zatem uwzględnić treść § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do tego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym.
Powinien także wziąć pod uwagę regulację § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu).
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.