Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 8 grudnia 2010r. J. S. zwrócił się do Wójta Gminy o wydanie zaświadczenia, że działki oznaczone nr "[...]" i "[...]" zlokalizowane w obrębie A, gmina A, położone są na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Nr XXXI/231/2001 Rady Gminy Jonkowo z dnia 28 czerwca 2001r., na obszarach oznaczonych symbolem 6M – tereny projektowanej zabudowy mieszkalnej, jednorodzinnej.
W odpowiedzi na powyższy wniosek, Wójt Gminy pismem z dnia 20 grudnia 2010r. poinformował wnioskodawcę, że wskazane przez niego działki znajdują się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w brzmieniu nadanym uchwałą Nr XXXI/231/2001 Rady Gminy Jonkowo z dnia 28 czerwca 2001r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Gutkowo w Olsztynie w części położonej w sołectwie Gutkowo w Gminie Jonkowo. Jednakże wskazane działki znajdują się poza obszarem wydzielonym linią ciągłą rozgraniczającą tereny o różnym sposobie zagospodarowania i nie stanowią części obszaru oznaczonego symbolem 6M, a tworzą całość z terenami komunikacji. Organ wskazał również, że działki te przeznaczone są na poszerzenie ulicy A. Następnie J. S. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego pismo z dnia 27 grudnia 2010r. opatrzone tytułem zażalenie na bezczynność organu.
Strona podniosła w nim, że składa zażalenie na pismo z dnia 20 grudnia 2010r. Wójta Gminy o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Zarzucono przy tym temu organowi, że nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia w stosownej formie określonej w Kodeksie postępowania administracyjnego, który przewiduje wydanie zaświadczenia o żądanej treści albo odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści w formie postanowienia. Strona podniosła, że wydane przez Wójta pismo nie zawiera wymaganych ustawą elementów, dlatego organ nie jest w bezczynności w przedmiotowej sprawie, ponieważ nie wydał wymaganego prawem rozstrzygnięcia, tj. zaświadczenia lub postanowienia.
Natomiast w piśmie z dnia 5 stycznia 2011r., skierowanym do Kolegium, J. S. stwierdził, iż złożył zażalenie określone w art. 37 § 1 kpa na pismo z dnia 20 grudnia 2010r. Wójta Gminy o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Strona zaznaczyła, że wspomniane pismo było zażaleniem na bezczynność organu, a nie skargą w rozumieniu art. 227 kpa.
Pismem zaś z dnia 8 lutego 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło się do J. S. o wskazanie czy jego pismo z dnia 27 grudnia 2010r. było zażaleniem na niezałatwienie w terminie sprawy wydania zaświadczenia o określonej treści, czy też zażaleniem na postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia o określonej treści. Organ wskazał bowiem na niejednoznacznie sformułowane zarzuty w tym piśmie. Z jednej strony bowiem J. S. powołuje się na przepisy odnoszące się do niezałatwienia sprawy w terminie, a z drugiej stwierdza, że wnosi zażalenie na pismo z dnia 20 grudnia 2010r. o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści, oczekując jego wyeliminowania z obrotu prawnego.
W odpowiedzi w piśmie z dnia 13 lutego 2011r. J. S. wniósł o potraktowanie wcześniej przesłanego pisma jako zażalenia na postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia o określonej treści. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił m.in. błędną wykładnię art. 123 § 1 kpa oraz art. 219 kpa poprzez odmowę wydania zaświadczenia – w formie postanowienia, o żądanej treści. Podniósł także naruszenie art. 124 kpa poprzez brak podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, pouczenia oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji.
Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia "[...]" stwierdziło niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez J. S.. W ocenie Kolegium treść pisma Wójta Gminy z dnia 20 grudnia 2010r. nie zawiera wszystkich elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako postanowienia. Według organu analiza tego pisma prowadzi do wniosku, że nie zawiera ono rozstrzygnięcia o odmowie wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskującego. Wójt Gminy nie użył w nim wyrazów bądź sformułowań wskazujących na negatywne załatwienie wniosku o wydanie zaświadczenia. Przedstawił jedynie swoje stanowisko w kwestii przeznaczenia działek, których ten wniosek dotyczył. Wprawdzie stanowisko to jest odmienne od stanowiska wnioskodawcy, którego potwierdzenia w formie zaświadczenia on się domagał, jednakże w ocenie Kolegium to za mało, aby móc na tej podstawie stwierdzić, że Wójt Gminy odmówił wydania zaświadczenia o treści określonej przez wnioskodawcę. Pismo z dnia 20 grudnia 2010r. należy zatem uznać, że względu na jego treść, za pismo o charakterze informacyjnym, a nie postanowienie.
Skargę na ww. postanowienie wywiódł J. S. wnosząc o uchylenie rozstrzygnięć zapadłych w obu instancjach. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- - art. 8 kpa oraz art. 9 kpa poprzez wezwanie strony do udzielenia informacji czy zażalenie jest wniesione na postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia o określonej treści, a następnie podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o założenie, że zaskarżony dokument nie jest jednak postanowieniem,
- - art. 134 kpa poprzez uznanie, iż zachodzi niedopuszczalność zażalenia w przypadku gdy organ administracji przystąpił merytorycznie do rozpoznania sprawy,
- - art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie w przypadku gdy organ przystąpił do merytorycznego rozpatrzenia podnoszonych przez stronę zarzutów.
Skarżący podkreślił, że już na etapie wstępnego postępowania, Kolegium zakwalifikowało pismo Wójta jako postanowienie. Tym samym twierdzenie w treści zaskarżonego postanowienia, że pismo to nie jest jednak takim postanowieniem, jest niedopuszczalne. Tym bardziej, że w piśmie z dnia 8 lutego 2011r. Kolegium zwróciło się do skarżącego o wskazanie czy jego pismo z dnia 27 grudnia 2010r. jest zażaleniem na postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia o określonej treści czy zażaleniem na niezałatwienie sprawy wydania zaświadczenia o określonej treści.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem Kolegium pytanie w wezwaniu skarżącego do sprecyzowania przedmiotu złożonego zażalenia było mu postawione prawidłowo. Każda z możliwych odpowiedzi zaś musiała wskazywać, jak skarżący traktuje odpowiedź Wójta z dnia 20 grudnia 2010r. na wniosek o wydanie zaświadczenia, tj. czy według niego odpowiedź ta, aczkolwiek udzielona w formie zwykłego pisma, jest postanowieniem, czy jedynie zwykłym wyjaśnieniem. Jednakże ocena skarżącego w tej kwestii nie mogła być dla organu wiążąca. Według odpowiedzi na skargę w chwili kierowania do skarżącego wezwania, nie było jeszcze znane stanowisko organu w kwestii charakteru prawnego odpowiedzi Wójta z dnia 20 grudnia 2010r. Tym samym nie było jego zamiarem sugerowanie skarżącemu czegokolwiek.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji (postanowienia) z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie zostało podjęte niezgodnie z prawem.
Zaświadczenie, o którym mowa w art. 217 i nast. ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej kpa (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071) jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, wydanym przez właściwy organ administracji na żądanie osoby ubiegającej się o nie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2). Zaświadczenie jest wydawane w toku odrębnego postępowania, które uregulowane zostało w Kodeksie postępowania administracyjnego. Służy ono potwierdzeniu, w formie urzędowej określonych okoliczności faktycznych lub prawnych.
Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się w trojaki sposób: 1) przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, 2) przez odmowę w ogóle wydania zaświadczenia, np. z powodu braku podstaw prawnych do jego wydania albo nie stwierdzenia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego, 3) przez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści, np. z powodu nie potwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żądała osoba ubiegająca się o zaświadczenie.
Na gruncie przedmiotowej sprawy J. S. zwrócił się do Wójta Gminy o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że działki oznaczone nr "[...]" i "[...]" zlokalizowane w obrębie A, gmina A, położone są na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Nr XXXI/231/2001 Rady Gminy Jonkowo z dnia 28 czerwca 2001r., na obszarach oznaczonych symbolem 6M – tereny projektowanej zabudowy mieszkalnej, jednorodzinnej. W odpowiedzi na powyższy wniosek, Wójt Gminy pismem z dnia 20 grudnia 2010r. poinformował wnioskodawcę, że wskazane przez niego działki znajdują się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w brzmieniu nadanym uchwałą Nr XXXI/231/2001 Rady Gminy Jonkowo z dnia 28 czerwca 2001r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Gutkowo w Olsztynie w części położonej w sołectwie Gutkowo w Gminie Jonkowo.
Jednakże wskazane działki znajdują się poza obszarem wydzielonym linią ciągłą rozgraniczającą tereny o różnym sposobie zagospodarowania i nie stanowią części obszaru oznaczonego symbolem 6M, a tworzą całość z terenami komunikacji. Organ wskazał również, że działki te przeznaczone są na poszerzenie ulicy A. Dostrzec w tym miejscu trzeba, że odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, co wynika z art. 219 kpa.
Tak więc organ odmawiając w rozpoznawanej sprawie wydania stronie zaświadczenia z powodu nie potwierdzenia wskazywanych w jej wniosku danych powinien uczynić to w formie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o określonej treści. W zaskarżonym postanowieniu organu odwoławczego, stwierdzającym niedopuszczalność zażalenia J. S., Kolegium uznało, że pismo Wójta Gminy z dnia "[...]" nie spełnia waloru takiego postanowienia.
Dlatego też rozważenie i rozstrzygnięcie tej kwestii było kluczowe dla prawidłowej oceny zaskarżonego postanowienia Kolegium.
Elementy formalne postanowienia zostały określone w art. 124 kpa. Redakcja tego przepisu wskazuje z czego powinno składać się takie postanowienie. Jednakże należy pamiętać, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o istocie aktu prawnego przesądza jego treść, a nie forma lub nazwa. Dlatego też decyzją administracyjną jest również pismo zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwionej w drodze decyzji, także nie mające wszystkich elementów decyzji określonych w art. 107 kpa, jeżeli pochodzi: od organu administracji, skierowane jest na zewnątrz sytemu administracji publicznej i w sposób władczy rozstrzyga o prawach lub obowiązkach prawnych osób (fizycznych lub prawnych) w sprawie indywidualnej, choćby dla rozstrzygnięcia takiego brak było podstawy prawnej. Dla elementów niezbędnych do uznania pisma za decyzję, w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego zaliczono zatem: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998r., III SA 1067/96 – Lex nr 41559, uchwała SN z 5 lutego 1988r., III AZP 1/88 – OSPiKA 1989, nr 3, poz. 59).
W ocenie Sądu analogicznie należy przyjąć, że spełnienie wymienionych wyżej podstawowych elementów rozstrzygnięcia, przesądza o uznaniu pisma za postanowienie, oczywiście jeżeli takie w danej sprawie ma być zgodnie z prawem wydane. Taka sytuacja ma miejsce na gruncie rozpoznawanej sprawy. Rozstrzygnięcie sprawy przez Wójta Gminy powinno mieć bowiem formę postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o określonej treści, gdyż Wójt uznał, że potwierdzenie wskazywanych we wniosku informacji jest niemożliwe, ponieważ z jego zasobów dokumentowych wynika inny stan rzeczywisty.
Analiza pisma z dnia 20 grudnia 2010r., którym organ odpowiedział na wniosek skarżącego wskazuje, że bezsprzecznie zawiera ono wszystkie elementy, takie jak oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji, które pozwalają uznać je za spełniające podstawowe wymogi postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o określonej treści. Podkreślić przy tym trzeba, że z treści tego rozstrzygnięcia wynika jednoznacznie i nie budzi wątpliwości, że organ odmówił wydania zaświadczenia o treści wnioskowanej przez J. S.. Wnioskodawca oczekiwał bowiem zaświadczenia potwierdzającego przeznaczenie wskazanych przez niego działek jako terenów objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Nr XXXI/231/2001 Rady gminy Jonkowo z dnia 28 czerwca 2001r. i oznaczonych symbolem 6M – tereny projektowanej zabudowy mieszkalnej, jednorodzinnej.
Tymczasem z rzeczonego pisma organu wynika jednoznacznie, że wydanie takiego zaświadczenia było niemożliwe, gdyż wskazane działki nie stanowią części obszaru oznaczonego symbolem 6M, a tworzą całość z terenami komunikacji i przeznaczone są na poszerzenie ulicy A. Nie jest możliwe zatem wydanie zaświadczenia, które byłoby sprzeczne ze stanem prawnym i faktycznym jaki ustalił organ na podstawie dostępnej mu dokumentacji.
Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że tut. Sąd w niniejszym postępowaniu mógł jedynie ocenić formę rzeczonego pisma Wójta z dnia 20 grudnia 2010r., ponieważ jest to kwestia kluczowa dla tego postępowania czyli dla oceny zaskarżonego postanowienia Kolegium o niedopuszczalności zażalenia. Jednakże Sąd nie rozstrzyga merytorycznie czy organ zasadnie odmówił stronie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Takiej oceny władny będzie dokonać organ odwoławczy i dopiero po wyczerpaniu toku instancji w postępowaniu administracyjnym, ewentualnie Sąd administracyjny.
Nie ma zatem racji Kolegium stwierdzając, że Wójt Gminy nie używając sformułowań wskazujących na negatywne załatwienie wniosku wyraził tylko swoją opinię w sprawie, a nie odmówił wydania określonego zaświadczenia. Brak użycia sformułowania "odmawiam wydania zaświadczenia o określonej treści" w żaden sposób nie zmienia takiej konkluzji, która wprost wynika z pisma organu z dnia 20 grudnia 2010r., będącego de facto postanowieniem.
Organ rozpatrując sprawę ponownie, zastosuje się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w wyroku.
Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało w pkt 1 uchylić zaskarżone postanowienie - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt 2, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto w pkt 3 na podstawie art. 200 p.p.s.a.