Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia "[...]" Naczelnik Urzędu Celnego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, z tytułu urządzania od dnia 13 lipca 2012 r. do dnia 25 lutego 2013 r., na terenie właściwości miejscowej Naczelnika Urzędu Celnego, gier hazardowych w formie zakładów wzajemnych bez wymaganego zezwolenia - punkt przyjmowania zakładów wzajemnych ul. A. Postanowieniem z dnia "[...]" Naczelnik Urzędu Celnego odmówił firmie A zawieszenia postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu urządzania od dnia 13 lipca 2012 r. do dnia 25 lutego 2013 r. na terenie właściwości miejscowej Naczelnika Urzędu Celnego, gier hazardowych w formie zakładów wzajemnych bez wymaganego zezwolenia - punkt przyjmowania zakładów wzajemnych.
Powyższe postanowienie organ I instancji wydał po otrzymaniu wniosku strony z dnia 26 listopada 2013 r. o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Finansów z dnia "[...]" Pełnomocnik powołał jako podstawę prawną art. 201 § 1 pkt 2 ustawy O.p.
Na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania Spółka złożyła pismem z dnia 20 grudnia 2013 r. zażalenie.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:
- - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, dale: O.p., poprzez jego niezastosowanie i odmowę zawieszenia postępowania, podczas gdy rozstrzygnięcie czy decyzja Ministra Finansów z dnia "[...]" jest ważna i czy nie zostanie wyeliminowana z obrotu z mocą wsteczną (ex tunc), stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 201 § 1 O.p.,
- - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 201 § 3 O.p., poprzez błędne pouczenie spółki i stwierdzenie w zaskarżonym postanowieniu, że spółce nie przysługuje zażalenie, podczas gdy z art. 201 § 3 O.p. wynika wprost, że na postanowienie w sprawie zwieszenia postępowania służy zażalenie,
- - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 217 § 1 pkt 6 O.p., poprzez nie wskazanie przez Naczelnika Urzędu Celnego, w jakim trybie - na wydane przez niego postanowienie Spółce, służy zażalenie, tzn. nie wskazanie do jakiego organu spółce służy zażalenie, za czyim pośrednictwem wnosi się zażalenie oraz w jakim terminie zażalenie winno być wniesione.
Postanowieniem z dnia "[...]" Dyrektor Izby Celnej utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy podzielił pogląd Naczelnika Urzędu Celnego, że nie można uznać jako zagadnienia wstępnego okoliczności nieostateczności decyzji Ministra Finansów z dnia "[...]" odmawiającej stwierdzenia nieważności wydanej przez Ministra Finansów decyzji z dnia "[...]" Prowadzone w trybie odwoławczym postępowanie nie powoduje wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej. Zgodnie z obowiązującą w postępowaniu podatkowym zasadą trwałości decyzji ostatecznych, decyzje, od których nie służy odwołanie w postępowaniu podatkowym, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana tych decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania mogą nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Ordynacji podatkowej oraz w ustawach podatkowych.
Organ wskazał, że Minister Finansów decyzją z dnia "[...]" cofnął na wniosek strony zezwolenie nr "[...]" w części dotyczącej zezwolenia na prowadzenie zakładów wzajemnych m. in. w punkcie znajdującym się przy ul. A. Spółka nie złożyła w ustawowym terminie odwołania od ww. decyzji, w związku z powyższym z dniem 28 lipca 2012 r. decyzja stała się ostateczna. Dlatego też organ I instancji dysponując ostatecznym rozstrzygnięciem Ministra Finansów w przedmiocie cofnięcia spółce zezwolenia, prawidłowo odmówił zawieszenia postępowania.
Zaznaczono również, że sama możliwość stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania w trybie art. 201 § 1 pkt 2 O.p., niezależnie od tego na jakim etapie znajduje się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Organ odwoławczy skonkludował, że w przypadku, gdy istnieją instrumenty prawne umożliwiające wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o materiał zebrany w sprawie, zawieszenie postępowania wydaje się być niecelowe, albowiem równie istotne jest to, aby sprawa została rozpoznana bez zwłoki.
Skargę na ww. postanowienie wywiodła spółka A, wnosząc o uchylenie postanowień zapadłych w obydwu instancjach. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:
- - art. 201 § 1 pkt 2) OP poprzez jego niezastosowanie i odmowę zmiany postanowienia Naczelnika Urzędu Celnego z dnia "[...]", i w konsekwencji odmowę zawieszenia postępowania w przedmiocie wymierzenia skarżącej kary pieniężnej z tytułu urządzania bez zezwolenia zakładów wzajemnych w punkcie przyjmowania zakładów wzajemnych w A. Tymczasem wymierzenie skarżącej kary pieniężnej uzależnione jest od prawnego rozstrzygnięcia kwestii ważności decyzji Ministra Finansów z dnia "[...]", tj. od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 201 § 1 pkt 2) OP, który to przepis jednocześnie obliguje organ do zawieszenia z urzędu prowadzonego postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Spór w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w kontrolowanym postępowaniu podatkowym wystąpiło zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 201 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012r., poz. 749), dalej O. p., uzasadniające jego zawieszenie. Zdaniem skarżącej spółki wymierzenie jej kary pieniężnej z tytułu urządzania od dnia 13 lipca 2012 r. do dnia 25 lutego 2013 r., na terenie właściwości miejscowej Naczelnika Urzędu Celnego, gier hazardowych w formie zakładów wzajemnych bez wymaganego zezwolenia - punkt przyjmowania zakładów wzajemnych ul. A, uzależnione jest od prawnego rozstrzygnięcia kwestii ważności decyzji Ministra Finansów z dnia "[...]", tj. decyzji, na mocy której Minister Finansów cofnął skarżącej zezwolenie na przyjmowanie zakładów wzajemnych w ww. punkcie.
Organy stanęły natomiast na stanowisku, że w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne, od którego zależałoby rozstrzygnięcie przedmiotowego postępowania.
Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z art. 201 § 1 pkt 2 O.p. organ podatkowy zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Z zagadnieniem wstępnym mamy do czynienia, gdy: 1) wyłania się ono w toku postępowania, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, 3) rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy, 4) istnieje zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (por.: R. Dowgier, L Etel, C. Kosikowski, P. Pietrasz, M. Popławski, S. Presnarowicz, Ordynacja podatkowa, Komentarz, LEX 2009).
W wyroku z 16 kwietnia 2010 r., w sprawie sygn. akt I FSK 536/09, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., że zagadnienie wstępne (prejudycjalne) dotyczy z reguły sytuacji, gdy rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy będącej przedmiotem postępowania uzależnione jest od rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego, które należy do kompetencji innego organu administracyjnego lub sądu i nie było wcześniej prawomocnie przesądzone. Innymi słowy z zagadnieniem wstępnym mamy do czynienia jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem kwestii prawnej. Jeżeli zatem zagadnienie wstępne wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, wówczas nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego. Mogą wiązać się z nim określone skutki procesowe, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania podatkowego (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt I SA/Łd 970/03, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wskazać należy że zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji.
Podkreślić natomiast należy, że kwestia cofnięcia skarżącej spółce zezwolenia na przyjmowanie zakładów wzajemnych w punkcie przyjmowania zakładów przy ulicy A, została przesądzona ostateczną decyzją Ministra Finansów z dnia "[...]", a wydana decyzja ma moc obowiązującą do czasu jej uchylenia lub zmiany. Co prawda strona wniosła o stwierdzenie nieważności tej decyzji, jednakże organ prowadzący postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie nie był upoważniony do badania prawidłowości tej decyzji ani też oceny stopnia prawdopodobieństwa stwierdzenia jej nieważności. Sam fakt zainicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rzeczonej decyzji nie stwarza zatem stanu braku możliwości rozpatrzenia przedmiotowej sprawy co do wymierzenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, z tytułu urządzania od dnia 13 lipca 2012 r. do dnia 25 lutego 2013 r., na terenie właściwości miejscowej Naczelnika Urzędu Celnego, gier hazardowych w formie zakładów wzajemnych bez wymaganego zezwolenia.
Trzeba zatem podkreślić, że sama możliwość stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania, niezależnie od tego na jakim etapie znajduje się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (a także postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją). Niemniej jednak odnotować należy w tym miejscu, że organy odmówiły stwierdzenia nieważności rzeczonej decyzji Ministra Finansów z dnia "[...]", a sprawa jest obecnie na etapie postępowania sądowo-administracyjnego.
Organ administracji publicznej oceniając zatem wystąpienie przesłanek skutkujących zawieszeniem postępowania nie mógł się kierować przewidywaniami jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa, jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej (vide: wyrok NSA z dnia 12 maja 2009r., I OSK 441/09). Na gruncie rozpoznawanej sprawy zaś brak jest przeszkód do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.