Uzasadnienie
D. N., (dalej: skarżąca) 30 sierpnia 2022 r. (drogą elektroniczną) złożyła wniosek o świadczenie wychowawcze na okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r., na dziecko O. Z. W wyniku rozpatrzenia wniosku świadczenie zostało przyznane od 1 sierpnia 2022 r, tj. od miesiąca złożenia wniosku do 5 października 2022r., o czym skarżąca została poinformowana 22 września 2022r.
Pismem z 28 września 2022 r. skarżąca wniosła o wydanie decyzji odmawiającej przyznania i wypłaty świadczenia wychowawczego za okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 lipca 2022 r. W odpowiedzi na wystąpienie, pismem z 19 października 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych poinformował ją o terminach złożenia wniosku o świadczenie wychowawcze gwarantujących przyznanie świadczenia od początku okresu świadczeniowego, tj. od 1 czerwca 2022 r. Następnie skarżąca wniosła o przyznanie świadczenia za okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 lipca 2022 r. Po rozpatrzeniu tego wniosku, decyzją z dnia [...] r. ZUS Centrum Obsługi Świadczeń dla Rodzin odmówił przywrócenia terminu na złożenie wniosku o świadczenie wychowawcze. Od powyższej decyzji skarżąca wywiodła odwołanie do Prezesa ZUS. Organ odwoławczy – Prezes ZUS - decyzją z [...] r. utrzymał w mocy decyzję z [...] r. o przyznaniu świadczenia wychowawczego na okres od 1 sierpnia 2022 r. do 5 października 2022 r. wskazując, że w przypadku wniosków złożonych pomiędzy 1 lutego a 31 maja 2022 r. prawo do świadczenia przysługuje za cały okres świadczeniowy od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. W przypadku wniosków złożonych tym terminie, prawo do świadczenia i jego wypłata przysługuje od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek.
Skarżąca 13 marca 2023r. wywiodła, za pośrednictwem Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na decyzję Prezesa ZUS z [...] r. Skarga zarejestrowana została pod sygnaturą II SA/Ol 283/23.
Organ opierając się o art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak można domniemać, decyzją z [...] r. uchylił w całości własną decyzję z [...]r. z powodu błędu dotyczącego przedmiotu odwołania. Wskazał, że przedmiotem odwołania z 28 listopada 2022 r. była decyzja ZUS Centrum Obsługi Świadczeń dla Rodziny z [...]r. o odmowie przywrócenia terminu na zgłoszenie wniosku, a nie informacja ZUS Centrum Obsługi Świadczeń dla Rodziny z 22 września 2022 r. o przyznaniu świadczenia wychowawczego na okres od 1 sierpnia 2022 r. do 5 października 2022 r., od której nie przysługuje odwołanie.
Organ wskazał, że po ponownej analizie odwołania od decyzji z [...] r. o odmowie przywrócenia terminu na zgłoszenie wniosku o świadczenie wychowawcze, utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach swojego stanowiska organ wskazał, że z informacji znajdujących się w systemie informatycznym ZUS wynika, że skarżąca 30 sierpnia 2022 r. złożyła wniosek o świadczenie wychowawcze na dziecko. Informacją z 22 września 2022 r. ZUS przyznał prawo do świadczenia na okres od 1 sierpnia 2022 r. do 5 października 2022 r. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2022 r. poz. 1577 z późn. zm) (dalej ustawa, u.p.p.w.d.) akcja zbierania wniosków o świadczenie wychowawcze w danym roku trwa od 1 lutego do 31 maja danego roku na okres świadczeniowy trwający od 1 czerwca danego roku do 31 maja następnego roku. W przypadku wniosków złożonych pomiędzy 1 lutego a 31 maja 2022 r. prawo do świadczenia przysługuje za cały okres świadczeniowy od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r., a pierwsza wypłata następuje za czerwiec 2022 r. Natomiast w przypadku wniosków złożonych po zakończeniu akcji zbierania wniosków na okres świadczeniowy trwający od 1 czerwca danego roku do 31 maja następnego roku, prawo do świadczenia i jego wypłata przysługuje od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek. Ponieważ z wnioskiem o świadczenie skarżąca wystąpiła 30 sierpnia 2022 r. nie ma podstaw do przyznania świadczenia od daty wcześniejszej niż 1 sierpnia 2022 r.
Od decyzji z dnia [...]r. skarżąca również złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Skarżąca wnosiła o zmianę zaskarżonej decyzji przez przyznanie jej prawa do świadczenia "500 plus" za okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 lipca 2022 r. W uzasadnieniu w skargi, skarżąca zwróciła uwagę na czas procedowania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (10 miesięcy). Podkreśliła, że środki pochodzące ze świadczenie wychowawczego są jej bardzo potrzebne i utrata świadczenia za dwa miesiące (czerwiec i lipiec) jest dla niej istotnym problemem. Skarżąca wskazała, że złożenie wniosku 30 sierpnia 2022 r. spowodowane było trudnościami obiektywnymi. Zmianie uległ tryb składani wniosków o świadczenie wychowawcze. Obecnie musi być ono składane elektronicznie, ona nie posiada zaś dostępu do Internetu, co stanowiło jedną z przyczyn złożenia wniosku dopiero 30 sierpnia 2022 r.
Skarga zarejestrowana została pod sygnaturą II SA/Ol 284/23. Zarządzeniem z 4 maja 2023 r., na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. sprawy o sygnaturach II SA/Ol 283/23 i II SA/Ol 284/23 zostały połączone do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i dalej prowadzone pod sygnaturą II SA/Ol 283/23.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
W pierwszej kolejności należy wskazać, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako: "p.p.s.a.") sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Dokonując takiej kontroli sąd bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień, to czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o cytowane wyżej przepisy i w granicach sprawy, nie jest jednak związany - stosowanie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie są funkcjonalnie ze sobą związane decyzje Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] r. i [...] r. wydane w ramach jednej sprawy administracyjnej.
Dokonując kontroli zaskarżonych aktów w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd stwierdził, że skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że organ w oparciu o art. 54 § 3 p.p.s.a. uchylił własną decyzję z 16 [...] r. W kontekście powyższego zdarzenia prawnego wskazać należy, że zgodnie z art. 161 § 1 p.p.s.a., sąd umarza postępowanie:
- 1) jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę;
- 2) w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania;
- 3) gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem jedną z "innych przyczyn" bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego skutkującą jego umorzeniem jest wydanie aktu autokontrolnego w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. W myśl powołanego przepisu organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Akt ten zastępuje akt pierwotnie zaskarżony do sądu i jest aktem organu II instancji. Wydanie takiego aktu uwzględniającego skargę w całości powoduje, co do zasady, konieczność umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego.
Jednocześnie, Sąd umarzając postępowanie sądowe z uwagi na zastosowanie przez organ autokontroli bada jedynie czy skarga została uwzględniona przez organ w całości, a zaskarżony akt administracyjny wyeliminowany. Sąd nie kontroluje natomiast aktu autokontrolnego, gdyż naruszyłby zasadę skargowości. Na akt wydany w trybie autokontroli przysługuje bowiem skarga bezpośrednio do sądu administracyjnego, bez uprzedniego wnoszenia środka zaskarżenia lub wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (por. uchwała NSA z dnia 20 marca 1999 r., sygn. akt OPS 16/99, ONSA 2000, Nr 3, poz. 94 oraz A. Kabat, Komentarz do art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270), (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.).
W rozpoznawanej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne – w zakresie kontroli decyzji z 16 lutego 2023 r. - stało się bezprzedmiotowe, ponieważ zaskarżona decyzja została przez organ wyeliminowana z obrotu prawnego. Zdaniem sądu skoro po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego doszło do skutecznego wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, to brak jest możliwości dalszego prowadzenia postępowania sądowego w tym zakresie. Brak przedmiotu zaskarżenia uniemożliwia bowiem rozpoznanie sprawy. Wobec powyższego zasadne było umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku.
Odnosząc się do decyzji [...] r. wskazać należy, że jest ona obciążona wadą prawną. Decyzja ta utrzymuje w mocy rozstrzygnięcie ZUS Centrum Obsługi Świadczeń dla Rodziny z [...] r. o odmowie przywrócenia terminu na zgłoszenie wniosku o świadczenie wychowawcze za okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 lipca 2022 r.
Podkreślić należy, że zgodnie z art. 18 ust. 1 i 2 u.p.p.w.d. prawo do świadczenia wychowawczego ustalane jest na okres od dnia 1 czerwca do dnia 31 maja roku następnego. Prawo do świadczenia wychowawczego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, do końca okresu, o którym mowa w ust.
1. Postępowanie w sprawie przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2022/2023 zainicjowane zostało jej wnioskiem z 30 sierpnia 2022 r. Organ pozytywnie rozpoznał wniosek i informacją z 22 września zawiadomił skarżącą o przyznaniu świadczenia od 1 sierpnia 2022 r, tj. od miesiąca złożenia wniosku do 5 października 2022r. Podkreślić należy, że z treści art. 13a ust. 1 u.p.p.w.d. wynika, iż przyznanie świadczenia wychowawczego nie następuje przez wydanie decyzji administracyjnej, a ma jedynie charakter czynności materialno-technicznej. W sytuacji przyznania świadczenia wychowawczego organ zobowiązany jest jedynie do poinformowania wnioskodawcy o tym fakcie.
Skarżąca w kolejnych wystąpieniach domagała się przyznania świadczenia również za okres poprzedzający datę złożenia wniosku tj. za miesiące czerwiec i lipiec 2022 r. W istocie, celem jej żądania było zatem przywrócenie terminu do złożenia wniosku, gwarantującego otrzymanie świadczenia od początku okresu świadczeniowego tj. od czerwca 2022r. Rację mają organy obu instancji, że terminy, o których mowa w art. 18 u.p.p.w.d. mają charakter terminów prawa materialnego. Jak wskazał WSA w Szczecinie (wyrok z 7 listopada 2019 r., II SA/Sz 746/19) niezachowanie (terminu złożenia wniosku) skutkuje brakiem możliwości ubiegania się o przyznanie świadczenia wstecz, lecz tylko od momentu złożenia wniosku. Materialny charakter terminu oznacza również, że nie podlega on przywróceniu, a okoliczności i przyczyny niezłożenia wniosku przed jego upływem, za które osoba uprawniona może nawet nie ponosić winy, nie mają znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania tego świadczenia.
Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę, że w przepisach ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci brak materialnoprawnej instytucji przywrócenia terminu do złożenia wniosku o świadczenie wychowawcze. Skuteczne złożenie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o świadczenie wychowawcze i rozpoznanie takiego wniosku nie jest możliwe gdyż brak jest w u.p.p.w.d. regulacji w tym zakresie. Brak również ogólnej syntetycznej definicji "tejże instytucji" w przepisach k.p.a., która możliwa była by do przeniesienia i zastosowania wobec wniosku o świadczenie wychowawcze. Organy administracji kwalifikując żądanie skarżącej jako wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o świadczenie wychowawcze oraz rozpoznając merytorycznie wniosek działały w istocie bez podstawy prawnej. Na marginesie tylko wskazać należy, że brak jest także podstawy prawnej dla nadania rozstrzygnięciu z [...] r. o "odmowie przywrócenia terminu" formy decyzji administracyjnej, jak uczynił to organ I instancji.
Powtórzyć należy zatem, ze organy nie miały podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o świadczenie wychowawcze. Działanie organów obciążone było zatem wadą nieważnością przewidzianą w art. 156 k.p.a. – wyczerpywało hipotezę art. 145 § 2 p.p.s.a. Z tego względu sąd działając na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 (tj. uchylenie decyzji, stwierdzenie jej nieważności), sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie, orzekł jak w pkt II sentencji wyroku.