Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z "[...]", nr "[...]", Dyrektor Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej jako: "organ"), działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1373 ze zm.), dalej jako: "ustawa o świadczeniach" oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej jako: "k.p.a.", w wyniku rozpatrzenia wniosku Spółka A (dalej jako: "spółka A", "skarżąca"), o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z "[...]"r., którą oddalił odwołanie skarżącej w sprawie rozstrzygnięcia postępowania konkursowego.
Decyzja ta wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
"[...]"r., na podstawie art. 139 ustawy o świadczeniach, organ ogłosił postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, prowadzone w trybie konkursu ofert, w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie kardiologii na obszarze powiatu na okres od "[...]"r. W odpowiedzi na ogłoszenie wpłynęły dwie oferty: skarżącej oraz spółki B (dalej jako: "spółka B", "kontroferent"). Komisja konkursowa zakwalifikowała obie oferty do części niejawnej postępowania, jako spełniające wymagane warunki określone w przepisach. Na podstawie art. 148 ust. 1 ustawy o świadczeniach, porównano oferty według kryteriów wyboru ofert: 1) kompleksowość, 2) jakość, 3) dostępność, 4) ciągłość, 5) ceny - udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej.
Ponadto, zgodnie z ust. 2 ww. artykułu, przy porównaniu ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej uwzględniono, czy świadczeniodawca posiada: 1) umowę, o której mowa w art. 31lc ust. 4 ustawy o świadczeniach;
2) ważną pozytywną opinię, o której mowa w art. 95d ust. 1 ustawy o świadczeniach, albo ważną pozytywną opinię w sprawie protestu. W wyniku sporządzonego rankingu otwarcia, na podstawie zapytań ofertowych i ankiet, skarżącej przyznano łącznie 36,46 punktów zaś kontroferentowi 50,5 punktów. Po zweryfikowaniu ofert pod kątem spełniania warunków wymaganych oraz dodatkowo ocenianych, komisja konkursowa odstąpiła od przeprowadzenia negocjacji, z uwagi na to, iż nie wpłynęłoby to na zmianę pozycji oferentów w rankingu (zgodnie z art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach). W rankingu końcowym oferta skarżącej została sklasyfikowana na drugim miejscu jako oferta niewybrana. Rozstrzygnięcie postępowania nastąpiło w dniu "[...]"
W ustawowym terminie skarżąca wniosła odwołanie, podnosząc, że komisja konkursowa błędnie przyznała spółce B 8 punktów w związku z wydaną przez wojewodę opinią o celowości inwestycji. Zauważono, że opinia wydana została w sierpniu 2018 r. i dotyczy W.R., a nie Spółki B, która powstała "[...]"Skarżąca zarzuciła też, że nie wiadomo dlaczego komisja konkursowa przyznała spółce B więcej punktów w poszczególnych kryteriach. Z porównania obu ofert nie wynika, aby oferta kontroferenta była lepsza od oferty skarżącej.
W dniu "[...]"r. organ rozpatrzył odwołanie i wydał decyzję administracyjną oddalającą odwołanie. Zdaniem organu komisja konkursowa dokonała nieprawidłowej weryfikacji ankiet obu oferentów w zakresie posiadania opinii wojewody o celowości inwestycji. Stwierdzono, że nie naruszyło to jednak interesu prawnego skarżącej, gdyż nie wpłynęło na zmianę uszeregowania oferentów w rankingu końcowym.
W ustawowym terminie spółka A wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzuciła organowi bezzasadne uznanie, że komisja konkursowa błędnie nie odjęła skarżącej 8 punktów z powodu braku wydanej na pracownię badań inwazyjnych ważnej pozytywnej opinii wojewody o celowości inwestycji, o której mowa w art. 95d ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, podczas gdy w przepisie tym mowa jest o komórkach organizacyjnych zakładu leczniczego przy pomocy których mają być udzielane świadczenia opieki zdrowotnej objęte przedmiotem postępowania, a utworzona przez skarżącą pracownia kardiologicznych badań nieinwazyjnych w żadnej mierze nie dotyczy przedmiotu postępowania konkursowego.
Przystępując do ponownego rozpatrzenia sprawy, wskazaną na wstępie decyzją, organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach -świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 tej ustawy. W myśl tych przepisów dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu rozpatruje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania i wydaje decyzję administracyjną w sprawie. Decyzja dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu podlega natychmiastowemu wykonaniu. Organ nie zgodził się ze skarżącą, że nie powinno jej zostać odjętych 8 punktów. Podniósł, że zgodnie z załącznikiem nr 1 lp. 14 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 357 ze zm.), dalej jako: "rozporządzenie ambulatoryjne" oferent biorący udział w postępowaniu konkursowym w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie poradni kardiologicznej zobowiązany jest między innymi do wyposażenia przedmiotowej poradni w echokardiograf, tj. USG serca w lokalizacji.
Niniejsze jest warunkiem koniecznym, aby móc udzielać przedmiotowe świadczenia. Organ przyznał, że skarżąca spełniła ten warunek, gdyż w miejscu udzielania świadczeń wskazanym w ofercie posiada dwa aparaty USG serca (echokardiografy), co potwierdzone zostało także przez komisję konkursową w protokole oględzin miejsca udzielania świadczeń z dnia "[...]"r. Przy czym ustalono, na podstawie księgi rejestrowej podmiotów wykonujących działalność medyczną, że skarżąca posiada w ramach prowadzonego przez siebie podmiotu leczniczego między innymi zarejestrowaną komórkę organizacyjną poradnia kardiologiczna (data rozpoczęcia działalności komórki organizacyjnej "[...]"r.) oraz poradnia kardiologicznych badań nieinwazyjnych (data rozpoczęcia działalności komórki organizacyjnej "[...]"r.). W komórce organizacyjnej poradnia kardiologicznych badań nieinwazyjnych obok pomocniczych usług: leczenie ambulatoryjne specjalistyczne i inne, została wyszczególniona pomocnicza usługa opieki zdrowotnej w zakresie USG (kod funkcyjny ochrony zdrowia HC.4.2.1.), niezbędna do realizacji warunku koniecznego tj. echokardiografu w lokalizacji.
Natomiast w komórce organizacyjnej poradnia kardiologiczna takiego wyszczególnienia nie ma. Dalej organ argumentował, że w ramach postępowania konkursowego skarżąca zaoferowała świadczenie usług przy wykorzystywaniu obydwu komórek organizacyjnych, co potwierdza twierdząca odpowiedź w zapytaniu ankietowym: Kontrola urządzeń wszczepialnych serca - w lokalizacji - zgodnie z warunkami określonymi w rozporządzeniu ambulatoryjnym. Zgodnie z załącznikiem nr 1 części III lp. 27-33 do rozporządzenia ambulatoryjnego, aby spełnić warunek realizacji świadczeń w zakresie kontroli stymulatorów i kardiowerterów, skarżąca musiała zarejestrować komórkę kadriologicznych badań nieinwazyjnych.
Ponadto w ramach tej komórki organizacyjnej w rubryce 8 lp. 3 rejestru umiejscowiła również USG, co było wymogiem koniecznym udziału w postępowaniu. Organ uwzględnił też, że data rozpoczęcia działalności poradni kardiologicznych badań nieinwazyjnych jest zbieżna z datą złożenia przez skarżącą oferty w przedmiotowym postępowaniu konkursowym.
W związku z powyższym organ nie miał wątpliwości, że skarżąca zarejestrowała przedmiotową komórkę organizacyjną w celu realizacji przedmiotowego postępowania konkursowego, a tym samym powinna zgodnie z art. 95d ust. 1 ustawy o świadczeniach posiadać w stosunku do niej pozytywną opinię wojewody o celowości inwestycji. Dlatego zmniejszenie punkcji o 8 punktów w ofercie skarżącej jest jak najbardziej zasadne. Organ skonstatował, że komisja konkursowa zarówno w stosunku do skarżącej jak i kontroferenta dokonała niewłaściwej oceny zapytania ankietowego dotyczącego posiadania pozytywnej opinii wojewody o celowości inwestycji, co w efekcie w obu przypadkach skutkować powinno odjęciem 8 punktów. Jednakże powyższa zmiana punktowa nie wpływa na końcowy wynik, gdyż przewaga punktowa między dwoma ofertami pozostała w dalszym ciągu taka sama tj. spółka A powinna otrzymać łącznie 26,46 zamiast 34,46 punktów, a spółka B 30,5 zamiast 38,5 punktów.
Ustosunkowując się do zapewnień skarżącej, że spełnia wygania, na które udzieliła przeczącej odpowiedzi w zapytaniu ofertowym, organ podniósł, że komisja konkursowa dokonuje oceny oferty w oparciu o złożone przez oferenta oświadczenia i dokumenty w ofercie. Każdy z oferentów podpisuje świadomie ofertę i ponosi odpowiedzialność za dane w niej zawarte. Organ zauważył, że kryteria oceny ofert, określone w art. 148 ustawy o świadczeniach, skonkretyzowane zostały w odniesieniu do ambulatoryjnej opieki specjalistycznej w załączniku nr 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1372 ze zm.), zwane dalej: "rozporządzeniem kryterialnym".
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, spółka A – reprezentowana przez radcę prawnego - wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, w związku z naruszeniem:
- 1) załącznika nr 1 części III Ip. 27-33 rozporządzenia ambulatoryjnego poprzez wskazanie w uzasadnieniu decyzji, że zgodnie z tym przepisem, aby spełnić warunek realizacji świadczeń w zakresie kontroli stymulatorów i kardiowerterów, skarżąca musiała zarejestrować komórkę kardiologicznych badań nieinwazyjnych, podczas gdy ww. wskazany przez organ przepis nie istnieje i żaden inny przepis tego nie nakazuje, poza tym skarżący nie miał realizować świadczeń z zakresu kontroli stymulatorów i ww. rozważania są bezzasadne.
- 2) pkt VII Ip. 2, tabeli 2 część wspólna, załącznika nr 2 - wykaz szczegółowych kryteriów wyboru ofert wraz z wyznaczającymi je warunkami oraz przypisaną im wartością w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna - rozporządzenia kryterialnego poprzez bezzasadne uznanie, że komisja konkursowa błędnie nie odjęła skarżącej 8 punktów z powodu braku wydanej na pracownię kardiograficznych badań nieinwazyjnych ważnej pozytywnej opinii wojewody o celowości inwestycji, o której mowa w art. 95d ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, podczas gdy w przepisie tym mowa jest komórkach organizacyjnych zakładu leczniczego przy pomocy których mają być udzielane świadczenia opieki zdrowotnej objęte przedmiotem postępowania, a utworzona przez skarżącą pracownia kardiologicznych badań nieinwazyjnych w żadnej mierze nie dotyczyła przedmiotu postępowania konkursowego.
- 3) art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że komisja powinna była odjąć skarżącej 8 punktów za brak opinii wojewody o celowości inwestycji w stosunku do spornej komórki kardiologicznych badań nieinwazyjnych, gdyż twierdzenie organu, że pracownia ta została zarejestrowana przez skarżącą w celu udzielania świadczeń opieki zdrowotnej objętych przedmiotowym konkursem, oparte jest jedynie na domniemaniu sprzecznym ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym;
- 4) art. 7a k.p.a. poprzez dokonanie interpretacji przepisów rozporządzenia ambulatoryjnego na niekorzyść skarżącej poprzez uznanie, że w związku z ogłoszonym konkursem skarżąca musiała zarejestrować komórkę kardiologicznych badań nieinwazyjnych, w sytuacji, gdy żaden przepis tego nie nakazuje,
- 5) art. 7, art.77, art. 80 i art. 81 a k.p.a. poprzez ocenę oferty skarżącej wyłącznie na jej niekorzyść poprzez uznanie, że komisja konkursowa powinna odjąć skarżącej 8 punktów za brak pozytywnej opinii wojewody o celowości inwestycji odnośnie komórki kardiologicznych badań nieinwazyjnych, w sytuacji gdy:
- a) organ nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego,
- b) uznanie organu nastąpiło wbrew stanowisku komisji konkursowej, która nie odjęła skarżącej 8 punktów za brak ważnej pozytywnej opinii wojewody,
- c) uznanie organu nastąpiło wbrew stanowisku skarżącej, że komórka ta w żadnej mierze nie dotyczyła przedmiotu postępowania konkursowego;
- 6) art. 7, art.77, art. 80 k.p.a. poprzez brak oceny oferty podmiotu, który został wybrany pod kątem zgodności jego oferty ze stanem faktycznym, w sytuacji, gdy podmiot ten powstał tuż przed ogłoszeniem konkursu i nie miał możliwości spełnienia wszystkich wymagań konkursowych, a tym samym brak oceny, że komisja błędnie przyznała temu podmiotowi:
- - 2 punkty za posiadanie programatorów, chociaż aparatury RTG nie posiadał w lokalizacji,
- - 2 punkty za zgłoszenia echokardiografii przezprzełykowej lub obciążeniowej, bez oceny czy posiada akredytację, bowiem pracownia tych badań, zgodnie z Częścią IV Ip. 36, 88722, 3.1 z załącznika nr 2 do rozporządzenia ambulatoryjnego, powinna posiadać odpowiednią akredytację.
W uzasadnieniu skargi skarżąca akcentowała, że przedmiotem postępowania konkursowego jest poradnia kardiologiczna zarejestrowana od "[...]"r.
i prawidłowo w ankiecie została zaznaczona odpowiedź, że pozytywna opinia wojewody nie dotyczy skarżącej, co też uznała komisja konkursowa i nie miała do tego zastrzeżeń. Komórka kardiolgicznych badań nieinwazyjnych była poza postępowaniem konkursowym. Nie powinna być brana pod uwagę. Skarżąca zaznaczyła, że wyjaśniła to we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sprzęt, który skarżąca wykazała w ankiecie i pokazała w czasie oględzin służył do realizacji ewentualnego kontraktu w ramach poradni kardiologicznej. Innych sprzętów zgromadzonych w pozostałych 17-tu gabinetach nie pokazywała, bo nie były one przedmiotem postępowania. Wyjaśniono też, że w dniu kontroli skarżąca nie posiadała paszportów programatorów, a jest to sprzęt leasingowany i paszporty znajdowały się z leasingodawcy. Pod wpływem sugestii komisji, iż nie posiada sprzętu RTG w lokalizacji, a jest to warunek konieczny do kontroli stymulatorów zrezygnował ze zgłoszenia tych programatorów do oferty, co skutkowało odjęciem 2 pkt (zakres kompleksowości).
Zauważyła, że komisja przyznała punkty kontroferentowi za posiadanie programatorów chociaż aparatury RTG nie posiadał w lokalizacji, czego organ nie zweryfikował pomimo podniesienia tego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzuciła też przyznanie kontroferentowi 2 punktów za zgłoszenie echokardiografii przezprzełykowej lub obciążeniowej, a zgodnie częścią IV Ip. 36, 88722, 3.1 załącznika nr 2 do rozporządzenia ambulatoryjnego pracownia powinna posiadać odpowiednią akredytację, której podmiot ten nie posiadał, czego zarówno komisja jak i organ nie zweryfikował. Oświadczyła, że mimo posiadania bazy sprzętowej i personelu tej opcji nie zgłosiła w ofercie z powodu powyższego wymogu, co też zaznaczyła we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Reasumując skarżąca stwierdziła, że przy prawidłowej ocenie ofert powinna być oceniona na 34,46 punktów do 30,5 lub 28,5 dla spółki B jeśli by uznać, iż nie można uznać programatorów skoro nie ma RTG w miejscu lokalizacji lub 26,5 dla spółki B jeśli uznać, iż w przypadku zgłoszenia echokardiografii przezprzełykowej lub obciążeniowej w miejscu świadczenia usług jest niezbędna odpowiednia akredytacja, a spółka B tego warunku nie spełniła.
W odpowiedzi na skargę organ – reprezentowany przez radcę prawnego - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Organ za chybione uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Oświadczył, że oceniając stan faktyczny i prawny sprawy w sposób wszechstronny rozpatrzył materiał dowodowy, przede wszystkim wziął pod uwagę treść oferty skarżącej. Organ uznał za chybione twierdzenia skarżącej, jakoby w postępowaniu konkursowym nie oferowała i nie miała realizować świadczeń z zakresu kontroli stymulatorów. Wskazał, że z oferty skarżącej, złożonej w przedmiotowym postępowaniu, wprost wynika, że zadeklarowała możliwość wykonywania świadczeń kontroli urządzeń wszczepialnych serca - w lokalizacji - zgodnie z warunkami określonymi w rozporządzeniu ambulatoryjnym. Potwierdza to udzielenie odpowiedzi twierdzącej w pytaniu ankietowym w zakresie dostępu do badań i zabiegów podlegających ocenie (pkt 1.1.1. - formularz ofertowy VIII.
Ankiety - str. 21). Udzielając odpowiedzi "TAK" skarżąca nie tylko zadeklarowała kontrolę urządzeń wszczepialnych serca - w lokalizacji, ale także wskazał że jest w stanie wykonać tą usługę zgodnie z warunkami określonymi w rozporządzeniu ambulatoryjnym. Organ zaznaczył, że zgodnie zapisami załącznika nr 2 część III łp 27-33 rozporządzenia ambulatoryjnego jednym z warunków udzielania świadczeń kontroli stymulatorów jest udzielanie ich w ramach odpowiednich komórek - poradnie kontroli urządzeń wszczepialnych serca lub pracownia kontroli stymulatorów i kardiowerterów. Oczywiste natomiast jest, że świadczeniodawca chcąc utworzyć odpowiednią komórkę dedykowaną do udzielania świadczeń powinien zarejestrować ją w rejestrze podmiotów leczniczych, wskazując datę rozpoczęcia jej działalności, co zresztą skarżąca uczyniła w dniu "[...]"r. Bez rejestracji komórek organizacyjnych podmiot leczniczy nie ma prawa udzielać świadczeń za ich pomocą.
Biorąc pod uwagę okoliczność, że udzielanie świadczeń kontroli stymulatorów nie jest możliwe przy pomocy jedynie poradni kardiologicznej, której zakres udzielania świadczeń wynikający z rejestru ogranicza się do leczenia ambulatoryjnego specjalistycznego, dla organu oczywiste jest że zaoferowanie świadczeń kontroli stymulatorów skarżąca miała realizować przy pomocy komórki zarejestrowanej "[...]"r. Powyższe ustalenia organu potwierdza również fakt, że skarżąca w pkt 15,16,17 - formularz ofertowy V. Wykaz zasobów - str. 11 i 12, jako sprzęt przy pomocy którego będzie wykonywała umowę wskazała programatory kompatybilne z urządzeniami kontrolowanymi w danym ośrodku. Organ wyjaśnił, że wskazane w ofercie programatory są urządzeniami dedykowanymi do wykonywania świadczeń polegających na kontroli urządzeń wszczepialnych serca (stymulatorów), które nie służą do wykonywania żadnych innych świadczeń.
Mając to na względzie, zdaniem organu, niezrozumiałe są twierdzenia skarżącej jakoby nie miała zamiaru zaoferowania i realizacji tych właśnie świadczeń. Biorąc pod uwagę fakt, że skarżąca nie mogła wykonywać zaoferowanych świadczeń przez dotychczas zarejestrowaną komórkę organizacyjną czyli poradnię kardiologiczną, jedynym logicznym wnioskiem było przyjęcie, że zaoferowane świadczenia skarżąca zamierza wykonywać przy pomocy pracowni kardiologicznych badań nieinwazyjnych. Do udzielania zaoferowanych świadczeń nie była wystarczająca dotychczas zarejestrowana komórka czyli poradnia kardiologiczna, która nie jest zarejestrowana jako pracownia diagnostyczna lub zabiegowa, w przeciwieństwie do pracowni kardiologicznych badań nieinwazyjnych. Powyższe okoliczności, potwierdziły również oględziny pomieszczeń, urządzeń i aparatury medycznej. Zważono, że w miejscu udzielania świadczenia brak było oznaczenia przynależności poszczególnych gabinetów czy to do poradni kardiologicznej czy do pracowni kardiologicznych badań nieinwazyjnych.
Jako pomieszczenia służące do wykonywania zaoferowanych świadczeń w postępowaniu konkursowym, skarżąca okazała komisji trzy gabinety oznaczone numerami 2, 7, 9. Skarżąca okazała również sprzęt medyczny, który zaoferowała w celu wykonywania świadczeń objętych postępowaniem konkursowym.
W pomieszczeniu nr 9, opisanym w załącznikach do skargi jako gabinet kardiologiczny, znajdował się sprzęt USG oraz programatory do kontroli stymulatorów, co wynika wprost w protokołu oględzin (str.3). Zlokalizowanie USG w gabinecie nr 9 - gabinet kardiologiczny, razem z programatorami, potwierdza to że skarżąca zlokalizowała tam pracownię kardiologicznych badań nieinwazyjnych. Jest to zresztą spójne z treścią wpisu w księdze rejestrowej, gdzie w zakresie świadczeń udzielanych w pracowni kardiologicznych badań nieinwazyjnych zarejestrowane zostało USG w lokalizacji jako pomocnicze usługi opieki zdrowotnej. Przy czym w komórce - poradnia kardiologiczna (zdaniem skarżącej jedynej komórce przy pomocy której zamierza udzielać świadczeń) w zakresie udzielanych świadczeń brak jest zarejestrowanego USG, a widniejący wpis opiewa jedynie na zakres leczenie ambulatoryjne specjalistyczne. Organ przyznał, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca podała, że zarejestrowanie pracowni kardiologicznych badań nieinwazyjnych nie miało służyć udzielaniu świadczeń będących przedmiotem postępowania konkursowego, natomiast pracownia została zarejestrowana w celu uniknięcia zarzutu, że w komórce zgłoszonej do postępowania konkursowego udzielane są świadczenia komercyjne.
Biorąc pod uwagę powyższe, organ wyraził niezrozumienie dlaczego w pomieszczeniach, które skarżąca okazała podczas oględzin, umieściła sprzęt mający służyć udzielaniu świadczeń komercyjnych czyli programatory i USG zarejestrowane w pracowni kardiologicznych badań nieinwazyjnych. Dalej organ wyjaśnił, że nie uwzględnił rezygnacji skarżącej ze zgłoszenia programatorów do oferty. Przyjął, że oferent nie może po złożeniu i otwarciu ofert "zrezygnować" z zaoferowanych świadczeń tylko dlatego, że w trakcie oględzin nie potwierdzono prawdziwości oświadczeń złożonych w ofercie. W trakcie oględzin stwierdzono, że skarżąca nie spełnia warunków koniecznych do kontroli stymulatorów z uwagi na brak RTG w lokalizacji i nie uzyska punktów w kryterium kompleksowości za oferowany dostęp do tych badań. Organ przyjął, że oferent jest związany złożoną ofertą, a twierdzenia, że nie zaoferował i nie miał on realizować tych świadczeń nie zasługują na uwzględnienie.
Dostrzeżono też, że w odwołaniu skarżąca przekonywała, że jej oferta jest lepsza, gdyż pracujący u niej lekarz zajmuje się wszczepieniem układów stymulujących i kwalifikacją do ablacji, co świadczy o zamiarze wykonywania przez skarżąca świadczeń kontroli stymulatorów w ramach ogłoszonego postępowania konkursowego, inaczej podniesienie takiego argumentu w odwołaniu od rozstrzygnięcia konkursowego nie znajduje żadnego uzasadnienia. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, organ podał, że w uzasadnieniu decyzji omyłkowo wskazał załącznik nr 1 część III Ip. 27-33 rozporządzenia ambulatoryjnego zamiast załącznik nr 2 część III Ip. 27-33. Przy tym nie zgodził się ze skarżącą, że zapisy załącznika nr 2 część III Ip. 27-33 nie nakładają na podmioty obowiązku realizacji tych świadczeń poprzez odpowiednie komórki - poradnie kontroli urządzeń wszczepialnych serca lub pracownia kontroli stymulatorów i kardiowerterów.
W zakresie zarzutu naruszenia art. 7a k.p.a. organ dostrzegł, że skarżąca nie wskazała, który z przepisów został zinterpretowany na jej niekorzyść. Natomiast zapisy załącznika nr 2 część III Ip. 27-33 wyżej powołanego rozporządzenia nakładające na podmioty obowiązek realizacji świadczeń kontroli stymulatorów poprzez odpowiednie komórki - poradnie kontroli urządzeń wszczepialnych serca lub pracownia kontroli stymulatorów i kardiowerterów są jasne i nie budzą wątpliwości.
Odnosząc się do zarzutu braku oceny oferty spółki B pod kątem jej zgodności ze stanem faktycznym, a w konsekwencji błędnego przyznania punktów za posiadanie RTG w lokalizacji oraz za zgłoszenie echokardiografii przezprzełykowej, organ wskazał, że zarzuty te nie znajdują potwierdzenia w dokumentach postępowania konkursowego. W trakcie oględzin miejsca, w którym mają być udzielone świadczenia stwierdzono brak RTG w lokalizacji i z tego względu nie przyznano oferentowi punktów w kryterium kompleksowości. Jednocześnie podczas oględzin stwierdzono uprawnienia do realizacji badań echokardiografii przezprzełykowej lub echokardiografii obciążeniowej w lokalizacji, za co oferent otrzymał punkty.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia pkt VII Ip. 2, tabeli 2, część wspólna załącznika rozporządzenia kryterialnego organ wskazał, że jest on niezasadny. Oświadczył, że w świetle poczynionych ustaleń faktycznych, zastosowanie tego przepisu było prawidłowe i konieczne. Podkreślono, że skarżąca w dniu "[...]" zarejestrowała w Rejestrze Podmiotów Wykonujących Działalność Leczniczą nową komórkę organizacyjną - pracownia kardiologicznych badań nieinwazyjnych, w której określiła, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 17 maja 2012 r. w sprawie systemu resortowych kodów identyfikacyjnych oraz szczegółowego sposobu ich nadawania (Dz.U. z 2019 r., poz. 173), pomocnicze usługi opieki zdrowotnej tj. USG (kod funkcyjny ochrony zdrowia HC.4.2.1.) oraz inne (kod funkcyjny ochrony zdrowia HC.4.29.), przy pomocy których udzielane miały być świadczenia opieki zdrowotnej objęte przedmiotem postępowania.
Utworzona przez odwołującego się pracownia kardiologicznych badań nieinwazyjnych jest zatem komórką organizacyjną zakładu leczniczego przy pomocy których mają być udzielane świadczenia opieki zdrowotnej objęte przedmiotem postępowania, a zatem komisja konkursowa błędnie nie odjęła skarżącej 8 punktów z powodu braku wydanej na pracownię badań inwazyjnych ważnej pozytywnej opinii wojewody o celowości inwestycji, o której mowa w art. 95d ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach. Powtórzono, że utworzenie i rejestracja nowej komórki organizacyjnej była konieczna dla możliwości zaoferowania świadczeń kontroli stymulatorów i uzyskania punktów za spełnienie kryterium kompleksowości, co skarżąca zadeklarowała w złożonej ofercie.
Reasumując, organ stwierdził, że stanowisko skarżącej, że pracownia kardiologicznych badań nieinwazyjnych nie została zgłoszona do oferty, a oferta jedynie obejmowała pracownię kardiologiczną należy uznać za nieuzasadnione i niewiarygodne w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności treści oferty i składanych oświadczeń.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jej wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów.
W rozpatrywanym przypadku organ błędnie przyjął, że skarżącej należało odjąć 8 pkt za brak pozytywnej opinii wojewody o celowości pracowni kardiologicznych badań nieinwazyjnych, którą skarżąca zarejestrowała "[...]"r. Stosownie do art. 95d ust. 1 ustawy o świadczeniach wojewoda albo minister właściwy do spraw zdrowia, wydaje opinię o celowości inwestycji polegającej na utworzeniu na obszarze województwa nowego podmiotu leczniczego, nowych jednostek lub komórek organizacyjnych zakładu leczniczego podmiotu leczniczego lub innej inwestycji dotyczącej wykonywania działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń zdrowotnych. Zgodnie z art. 148 ust. 2 pkt 2 tej ustawy przy porównaniu ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej uwzględnia się, czy świadczeniodawca posiada ważną pozytywną opinię, o której mowa w art. 95d ust.
1. Rozporządzenie kryterialne stanowi zaś w załączniku nr 2 tabeli nr 2 pkt VII lp. 2, że za brak ważnej pozytywnej opinii o celowości inwestycji - dotyczy podmiotu leczniczego, jednostek lub komórek organizacyjnych zakładu leczniczego podmiotu leczniczego utworzonych po dniu "[...]"r. lub innej inwestycji wszczętej po tym dniu, przy pomocy których mają być udzielane świadczenia opieki zdrowotnej objęte przedmiotem postępowania, należy odjąć 8 pkt. W myśl tego ostatniego unormowania opinia o celowości inwestycji jest wymagana wobec podmiotu lub jego komórek organizacyjnych utworzonych po dniu "[...]"r., jeżeli przy ich pomocy mają być udzielane świadczenia opieki zdrowotnej objęte przedmiotem postępowania konkursowego. Istota sporu sprowadza się w niniejszej sprawie właśnie do oceny, czy zgłoszona przez skarżącą do rejestru pracownia kardiologicznych badań nieinwazyjnych, która rozpoczęła działalność "[...]"r., była objęta postępowaniem konkursowym. W sprawie bezspornym jest, że w zakładzie skarżącej funkcjonuje od 1 grudnia 2014 r. poradnia kardiologiczna o kodzie HC.1.3.3 leczenie ambulatoryjne specjalistyczne. Skarżąca konsekwentnie przekonuje, że świadczenia objęte konkursem mają być realizowane tylko w ramach poradni kardiologicznej. Organ nie dał wiary zapewnieniom skarżącej, wskazując, że w ankiecie skarżąca zaoferowała kontrolę stymulatorów, co możliwe byłoby w pracowni kardiologicznych badań nieinwazyjnych. Organ akcentował, że w komórce organizacyjnej poradnia kardiologicznych badań nieinwazyjnych obok pomocniczych usług: leczenie ambulatoryjne specjalistyczne i inne, została wyszczególniona pomocnicza usługa opieki zdrowotnej w zakresie USG (kod funkcyjny ochrony zdrowia HC.4.2.1.), niezbędna do realizacji warunku koniecznego tj. echokardiografu w lokalizacji. Natomiast w komórce organizacyjnej poradnia kardiologiczna takiego wyszczególnienia nie ma. Weryfikując stanowisko organu w świetle akt postępowania konkursowego, jak i treści przepisów ustawy o świadczeniach oraz rozporządzenia ambulatoryjnego, Sąd stwierdził, że organ doszedł do niewłaściwych wniosków z naruszeniem art. 7 i art. 80 k.p.a. Art. 7 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej. Zgodnie zaś z art. 80 k.p.a., który konkretyzuje wymagania art. 7 k.p.a., organ powinien dokonać oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, kierując się wiedzą, doświadczeniem życiowym i zasadami logiki. W uzasadnieniu decyzji organ nie wyjaśnił dlaczego pominął, że w dniu "[...]" r., przed rozstrzygnięciem konkursu, komisja konkursowa potwierdziła wprowadzenie zmian w odpowiedziach ankietowych udzielonych przez skarżącą (zał. nr 23a). Zaprotokołowano, że skarżąca zmieniła swoją odpowiedź na pytanie – kontrola urządzeń wszczepialnych serca – w lokalizacji – udzielając przeczącej odpowiedzi. Wpłynęło to na zmianę punktacji, odjęto z tego tytułu skarżącej przyznane uprzednio 2 pkt. Punktacja po zmianie "0". Dopiero w odpowiedzi na skargę organ nawiązał do tej rezygnacji, oświadczając, że oferent nie może po złożeniu i otwarciu ofert "zrezygnować" z zaoferowanych świadczeń. Stanowisko takie nie ma żadnych podstaw prawnych. Stosownie do art. 147 ustawy o świadczeniach tylko kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców nie podlegają zmianie w toku postępowania. Kontrola urządzeń wszczepialnych serca w lokalizacji nie stanowiła warunku zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie kardiologii. Spółka B też nie oferowała takich usług. Obie spółki otrzymały 0 pkt w tym zakresie. Zauważyć należy również, że na podstawie art. 142 ust. 2 pkt 3 ustawy oświadczeniach w części jawnej konkursu ofert komisja przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia. Oznacza to, że do czasu wyboru oferty, a więc rozstrzygnięcia konkursu oferenci mogą precyzować swoje ankiety. Powyższe przekonuje Sąd, że komisja konkursowa prawidłowo przyjęła, że skarżąca nie oferowała kontroli stymulatorów, a w związku z tym poza zakresem konkursu było rozważanie czy skarżąca posiada odpowiednią do tego celu pracownię spełniającą przepisane wymagania. Natomiast w sprawie uwzględnieniu powinien podlegać fakt, że w zakładzie skarżącej od "[...]" r. funkcjonuje poradnia kardiologiczna, oferująca leczenie ambulatoryjne specjalistyczne, w ramach której mogą być udzielane świadczenia opieki zdrowotnej objęte przedmiotem konkursu. Wbrew argumentacji organu, skarżąca nie musiała odrębnie rejestrować w tym celu usługi USG. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia ambulatoryjnego świadczenia gwarantowane obejmują m.in. porady specjalistyczne. Wykaz świadczeń gwarantowanych oraz warunki ich realizacji w przypadku porad specjalistycznych określa załącznik nr 1 do tego rozporządzenia. Stosownie do lp. 14 tego załącznika warunkiem realizacji świadczeń w zakresie porada specjalistyczna – kardiologia jest wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną w lokalizacji: 1) elektrokardigraf, 2) echokardiograf (aparat USG serca). W związku z tym wbrew zasadom logiki jest twierdzenie, że w ramach kodu HC.1.3.3 leczenie ambulatoryjne specjalistyczne skarżąca nie mogłaby wykonywać badania echokardiografem, skoro jest to warunek funkcjonowania specjalistycznej poradni w dziedzinie kardiologia.
Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w pkt 6 skargi wskazać należy, że skarżąca nie podważyła skutecznie przyznania kontroferentowi punktów za posiadanie wymienionych urządzeń. Niezależnie od tego błędne uznanie przez organ, że skarżącej powinno zostać odjętych 8 pkt za brak opinii wojewody o celowości inwestycji zaważyło na ocenie wyniku postępowania konkursowego. W sprawie jest bezsporne, że kontroferentowi należało odjąć 8 pkt za brak opinii wojewody o celowości inwestycji, gdyż przedłożył opinię dotyczącą innego podmiotu. W tej sytuacji organ ponownie zweryfikuje wynik postepowania konkursowego i uwzględni przedstawioną przez Sąd ocenę prawną, stosownie do art. 153 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość: uiszczonego wpisu od skargi (200 zł), uiszczonej opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika - radcy prawnego (480 zł) - na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).