Uzasadnienie
Postanowieniem z 14 grudnia 2022 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Iławie (dalej jako: "PINB", "organ pierwszej instancji"), po rozpatrzeniu wniosku A. C. (dalej jako: "strona", "skarżąca"), reprezentowanej przez pełnomocnika - z dnia 27 września 2022 r. - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie podnoszonej we wniosku możliwości samowoli budowlanej przy rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [...] w m. S. przy ul. P., należącego do B. i T. K. Organ pierwszej instancji podał w uzasadnieniu, że strona zwróciła się o przeprowadzenie kontroli i sprawdzenie możliwości wykonania robót budowlanych bez uzyskania pozwolenia na budowę przy rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [...] w m. S. przy ul. P. Odmowa wszczęcia postępowania jest podyktowana, zdaniem organu pierwszej instancji, brakiem podstawy materialno-prawnej do rozpoznania żądania w trybie administracyjnym.
W trakcie kontroli PINB ustalił, że na przedmiotowej działce znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, zakupiony przez obecnych właścicieli. Właściciel oświadczył, że zakupił budynek w takim stanie, w jakim znajduje się on w chwili obecnej, nie wykonywał żadnych robót budowlanych związanych z jego powiększeniem, a jedynie wykonał ocieplenie budynku i jego elewację. W trakcie czynności kontrolnych nie znaleziono podstaw do stwierdzenia samowoli budowlanej, polegającej na rozbudowie budynku.
W dniu 22 listopada 2021 r. pełnomocnik skarżącej przedłożył dokumenty, mające świadczyć o rozbudowie budynku.
Organ pierwszej instancji wskazał na postanowienia art. 61 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a.". Podniósł, że na podstawie dokumentów, dostarczonych przez stronę nie można jednoznacznie ustalić, czy i ewentualnie kiedy doszło do rozbudowy przedmiotowego budynku. W związku z tym, brak było podstaw do prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego.
Zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji wniosła strona, zarzucając dokonanie nierzetelnej analizy i powołując się na art. 76 § 1 k.p.a. Z dowodów urzędowych można ustalić, zdaniem strony, w jakich latach wykonana została samowola budowlana.
Po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB", "organ odwoławczy"), utrzymał zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji w mocy w całości.
Organ odwoławczy odwołał się do postanowień art. 61a k.p.a. i podniósł, że celem regulacji tego przepisu jest odróżnienie postępowania wstępnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem co do istoty sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej.
WINB powołał się na art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. m.). Stwierdził, że w razie gdy dany podmiot żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, nie można go tego prawa pozbawić, wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu. Wskazał, że żądanie strony, powołującej się na swój interes prawny i poszukującej ochrony prawnej w postępowaniu związanym z legalnością prowadzenia robót budowlanych powinno być rozpatrzone. Tym samym, wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy powinien prowadzić do jego wszczęcia, a gdy okaże się, że z wnioskiem występuje osoba niemająca interesu prawnego, bądź gdy ustalono, że naruszeń nie było, należy odpowiednio zastosować art. 61a k.p.a.
W ocenie WINB, strona nie ma interesu prawnego do wszczęcia niniejszego postępowania. Poza tym, nie ma podstaw, aby sądzić, że do naruszenie ustawy Prawo budowlane w ogóle doszło, co stwierdził organ pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu.
Strona złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na postanowienie WINB z dnia [...] r. W ocenie skarżącej, organy nadzoru budowlanego za wszelką cenę nie chcą dopuścić do wszczęcia postępowania w sprawie oczywistej samowoli budowlanej. Z operatów geodezyjnych jasno wynika, że długość budynku mieszkalnego wynosiła w 2004 r. 10,70m, natomiast obecna długość wynosi 18,55m.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (§ 2) tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracji publicznej.
Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje Sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu właściwych środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów i czynności administracyjnych związanych z przedmiotem danej sprawy.
Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie i postanowienie PINB nie naruszają przepisów prawa procesowego, ani prawa materialnego.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej, skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.
Postanowieniem z dnia 31 stycznia 2023 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy w całości postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie podnoszonej we wniosku możliwości samowoli budowlanej przy rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [...] w m. S. przy ul. P, należącego do B. i T. K. Prawidłowo Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że skarżąca nie ma w sprawie interesu prawnego. Zgodnie z art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Interes prawny, o którym mowa w tym przepisie, to wartość ochrony praw jednostki, określona przepisami prawa materialnego, jak i - w ograniczonym zakresie - przepisami prawa procesowego. O tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego, wynikiem którego może być zainteresowany, nie decyduje sama wola lub subiektywne przekonanie tej osoby, albo też dopuszczenie jej przez organ do udziału w tym postępowaniu, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego, pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Interes prawny ma bowiem charakter materialnoprawny, oparty jest więc na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu.
Należy ponadto zaznaczyć konieczność odróżnienia od interesu prawnego, interesu faktycznego, niedającego przymiotu strony. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby, nie pozwala na uznanie jej za stronę. W praktyce, interes prawny strony jest ustalany każdorazowo na podstawie norm prawa materialnego, które mogą znaleźć swoje zastosowanie w indywidualnej sprawie administracyjnej. Z istoty postępowania administracyjnego wynika bowiem, że jego celem jest wydanie decyzji konkretyzującej prawa i obowiązki stron tego postępowania. Wskazuje na to wyraźnie treść art. 28 K.p.a., który wiąże wprost interes prawny lub obowiązek strony z postępowaniem administracyjnym.
Postępowanie toczyło się przed organem nadzoru budowlanego pierwszej instancji i organem odwoławczym w trybie art. 61a k.p.a. Zgodnie z tym przepisem - gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio.
W świetle przepisu art. 61a § 1 wyróżnia się podmiotową przesłankę wydania postanowienia, która wiąże się z brakiem przymiotu strony podmiotu składającego podanie, natomiast pozostałe przesłanki występują gdy "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie jednak rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Zaliczyć do nich można sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie (res iudicata) lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.
Skarżąca nie powołała w toku postępowania administracyjnego przepisu prawa materialnego, który w kontekście art. 28 K.p.a. wskazywałby na istnienie jej interesu prawnego lub uprawnienia w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie ustawy Prawo budowlane.
Skarżąca powoływała się na operaty geodezyjne, z których ma wynikać, że długość budynku jest obecnie większa, niż była w 2004 r. Należy jednak zważyć, że organ pierwszej instancji odbył kontrolę na działce nr [...] w m. S., a właściciel budynku położonego na tej działce stwierdził, że zakupił budynek w takim stanie, w jakim znajduje się on w chwili obecnej, nie wykonywał robót budowlanych związanych z jego powiększeniem, a jedynie wykonał ocieplenie budynku i jego elewację. W ocenie PINB, nie można jednoznacznie ustalić, czy i ewentualnie kiedy doszło do rozbudowy przedmiotowego budynku.
Sąd nie kwestionuje ustaleń organu w tym zakresie.
W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.