Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 31 marca 2011 r., Nr VI/27/2011 podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), dalej jako: "u.s.g." w związku z art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. Nr 180, poz. 1493 z późn. zm.), zwanej dalej również: "ustawą", Rada Gminy Janowo uchwaliła tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Janowie oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Nidzicy (dalej jako: "Prokurator", "skarżący"), zaskarżając ją w części dotyczącej: § 1, § 2 ust. 3 w zakresie w jakim odnosi się do Kuratorów Sądu Rejonowego w Nidzicy, § 2 ust.6 tiret 3 oraz § 4 ust.2 i 3 załącznika do uchwały, domagając się stwierdzenia nieważności wskazanych postanowień.
Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił naruszenie prawa, tj.: art. 9a ust. 6, ust. 8, ust. 10 i ust. 15 ustawy oraz art. 7 oraz art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez:
- - przekroczenie granic upoważnienia ustawowego z art. 9a ust. 15 ustawy do uregulowania uchwałą jedynie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Janowie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania czyli proceduralnych, organizacyjnych zasad, nie zaś określania celów, zadań czy podstaw prawnych funkcjonowania Zespołów interdyscyplinarnych jak to wskazano w § 1 załącznika do uchwały, ani też materialnych podstaw odwołania członka Zespołu w przypadku skazania za umyślne przestępstwo powszechne lub umyślne przestępstwo skarbowe, jak wynika z § 2 ust. 6 tiret 3 załącznika do uchwały,
- - przekroczenie granic upoważnienia ustawowego z art. 9a ust. 15 ustawy, a także sprzecznego z art. 9a ust. 8 ustawy uregulowania w § 2 ust. 3 załącznika do uchwały, że "Zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy Janowo, a podmiotami, których przedstawiciele powołani zostaną w Zespole", podczas gdy w skład Zespołu, zgodnie z § 2 ust. 2 tiret 5 załącznika do uchwały, wchodzi również przedstawiciel Kuratorów Sądu Rejonowego w Nidzicy, którego porozumienie zgodnie z zapisem ustawy nie obejmuje,
- - przekroczenie granic upoważnienia ustawowego z art. 9a ust. 15 ustawy, a także sprzecznego z art. 9a ust. 6, 10 ustawy uregulowania w § 4 ust. 2 i 3 załącznika do uchwały uprawnienia Przewodniczącego Zespołu interdyscyplinarnego do kształtowania składu osobowego tworzonych grup roboczych oraz określenia przez Przewodniczącego Zespołu interdyscyplinarnego Regulaminu funkcjonowania grup roboczych i wzorów dokumentów używanych przez grupy robocze, podczas gdy zgodnie z ustawą uprawnienia przewodniczącego ograniczają się jedynie do przewodniczenia obradom Zespołu, a grupy robocze tworzone są przez cały Zespół interdyscyplinarny.
W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zakres zaskarżenia wskazuje, iż Prokurator zaskarżył uchwałę, a nie postanowienia uregulowane w załączniku.
W ocenie organu, nie ma też podstaw do uznania, że uprawnienie do powoływania grup roboczych zostało przyznane Przewodniczącemu, gdyż Przewodniczący, zgodnie z uchwałą, wykonuje czynności techniczne, tj. określenie składu osobowego grupy roboczej, która została już powołana przez zespół. Wszyscy mają wpływ na treść regulaminu, a Przewodniczący sam nie decyduje o jego brzmieniu.
Ponadto, zdaniem organu, jeśli skarżący twierdzi, że Rada Gminy nie może regulować przesłanek odwołania członka Zespołu, to zaskarżeniu powinien podlegać także § 2 ust. 6 tiret 1 i 2. Skarżący nie zachował konsekwencji formułując przedmiotowy zarzut.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia postanowień § 1 załącznika do uchwały, organ zauważył, iż jest to wyłącznie uzupełnienie ustawowej regulacji art. 9b ust. 1 i 2 ustawy i nie stanowi kreowania przez Radę nowych zadań, czy celów Zespołu, których nie przewiduje ustawa.
Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie organu, uchwała jest zgodna z prawem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz.2167 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz.2325 z późn. zm.), dalej jako: p.p.s.a., wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części.
Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne. Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.
Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M.Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102).
Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.
W świetle powyższych kryteriów, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Skarga w rozpoznawanej sprawie została złożona przez Prokuratora, do czego był on uprawniony na mocy art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz.U. 2019, poz. 740 z późn. zm.), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest uchwała Rada Gminy Janowo z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Janowie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Zgodnie z tym przepisem - rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.
Niewątpliwie, uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Należy zwrócić uwagę na charakter tego zespołu, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., co nie może wywoływać wątpliwości, że zawarte w tym podustawowym akcie wykonawczym (uchwale) normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto mający charakter powszechny na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 19922/11).
Zdaniem Sądu zakwestionowane przez Prokuratora przepisy § 1 załącznika do uchwały wykraczają poza delegację powyższego przepisu.
Podkreślić należy, że uchwała w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego i szczegółowych warunków jego funkcjonowania, podobnie jak każda inna uchwała organu samorządu terytorialnego, musi formułować postanowienia jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, regulując tylko te kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej. Powyższe wynika z art. 40 u.s.g., zgodnie z którym, gminie na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, jak też z art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP wymagającego, aby materia regulowana podjętym aktem wynikała z ustawy upoważniającej i nie przekraczała zakresu upoważnienia. Powyższe oznacza, że w takiej uchwale nie wolno zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść upoważnienia wynikającego z ustawy. Tak więc, wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. przesądzają o naruszeniach przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, obligujące do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu w całości lub w części.
W konsekwencji, rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne, niż wymienione w przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób, niż wskazany przez ustawodawcę.
Tym samym, jako uzasadnione ocenia Sąd stanowisko Prokuratora w zakresie niezgodności § 1 załącznika do uchwały z delegacją zawartą w art. 9a ust.1 5 ustawy. Należy bowiem podkreślić, że organy samorządu terytorialnego ustanawiając akty prawa miejscowego winne unikać powoływania podstaw prawnych, celów czy zadań, w tym przypadku zespołów interdyscyplinarnych. Materia ta pozostaje w gestii ustawodawcy i nie została żadnym przepisem scedowana organom gminy do uregulowania.
Wskazać też należy, że przepis § 2 ust.3 załącznika do zaskarżonej uchwały, stanowiący, że: "Zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy Janowo, a podmiotami, których przedstawiciele powołani zostaną w Zespole", stanowi nieuprawnioną modyfikację regulacji, zawartej w art. 9a ust. 8 ustawy, a także wykracza poza upoważnienie ustawowe. Przepis ten stanowi, że zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5. Tymczasem, kwestię kuratorów reguluje art. 9a ust. 4 ustawy.
Słusznie ponadto Prokurator wskazał na uchybienie dotyczące trybu odwoływania członka zespołu interdyscyplinarnego, zawarte w § 2 ust.6 tiret 3 załącznika do uchwały. Art. 9a ust. 2 ustawy przyznaje wójtowi kompetencję do powołania członków tego zespołu. Wymieniony przepis nie upoważnia jednak organu gminy (wójta) do określania przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego. Wobec tego, § 2 ust. 6 tiret 3 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazujący, że wójt odwołuje członka zespołu w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub za umyślne przestępstwo skarbowe jest niezgodny art. 9a ust. 2 i ust. 15 ustawy, gdyż wprowadzona przesłanka odwołania członka wykracza poza upoważnienie do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego, określone w art. 9a ust. 15 ustawy. Zważyć bowiem należy, że ustawa nie nakłada na członków gminnych zespołów interdyscyplinarnych wymogu braku karalności za przestępstwo umyślne. Jednocześnie ustawodawca nie upoważnił Rady Gminy do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego.
W świetle treści art. 9a ust. 15 ustawy rada gminy może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa. Wskazać też należy, że tiret 1 i 2 § 2 ust. 6 załącznika do uchwały wskazuje wyłącznie na obiektywne przyczyny ustania członkostwa w Zespole i nie ma podstaw do ich kwestionowania.
W ocenie Sądu, słusznie również Prokurator wskazał na wadliwość § 4 ust. 2 załącznika do uchwały, w którym zapisano, że "w przypadku tworzenia grup roboczych przez Zespół, ich skład osobowy określany jest przez Przewodniczącego i na podstawie zebranych w sprawie dowodów", który to zapis stanowi naruszenie delegacji ustawowej. Brak jest w ramach zakreślonej delegacji ustawowej z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. upoważnienia do nadawania uprawnień przewodniczącemu zespołu w zakresie ustalenia składu grupy roboczej. Z art. 9a ust. 6 ustawy wynika zaś wyłącznie, że przewodniczący zespołu interdyscyplinarnego jest wybierany na pierwszym posiedzeniu zespołu spośród jego członków. Brak jest w ramach takiego zapisu wskazań co do uprawnień takiego przewodniczącego, co oznaczać może jedynie, że przewodniczy on takim obradom i poza uprawnieniami organizacyjnymi nie posiada żadnych innych kompetencji, bowiem te nie zostały mu przyznane zapisami ustawowymi.
Nadto, z art. 9a ust. 10 ustawy wynika, że zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiazywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach. Powyższe oznacza, że to sam zespół, a nie jego przewodniczący może tworzyć grupę roboczą oraz ustalać jej skład. Z brzmienia art. 9a ust. 11 i 12 u.p.p.r. wynika ponadto, kto może wchodzić w skład grup roboczych. Z powyższego wynika niezbicie, że uprawnienie do wyłonienia składu grupy roboczej nie zostało przekazane do kompetencji przewodniczącego zespołu, lecz zespołowi interdyscyplinarnemu.
Mając powyższe rozważania na uwadze, racje należy przyznać skarżącemu również w kwestii wadliwości § 4 ust. 3 załącznika do uchwały zgodnie, z którym "Regulamin funkcjonowania grup roboczych, wzory dokumentów, którymi będą się posługiwać w swojej pracy określa Przewodniczący na posiedzeniu Zespołu, po konsultacji z jego członkami". Zdaniem Sądu, przypisana w § 4 ust. 2 i 3 załącznika do uchwały kompetencja dla przewodniczącego zespołu stanowi zatem niedopuszczalne wykroczenie poza ramy upoważnienia ustawowego z art. 9a ust. 15 ustawy, wbrew stanowisku organu w tym zakresie.
Pozostaje podkreślić, że upoważnienie ustawowe należy interpretować w sposób ścisły. Wszelkie wykroczenie poza delegację ustawową stanowi istotne naruszenie prawa.
Reasumując, z zestawienia kwestionowanego § 1, § 2 ust. 3, § 2 ust.6 tiret 3 oraz § 4 ust. 2 i 3 załącznika do uchwały z postanowieniami art. 9a ust. 3-5, ust. 8, ust.10, ust. 11 i ust. 12 oraz ust. 15 u.p.p.r. wynika, że Rada Gminy Janowo dokonała niedopuszczalnego przekroczenia delegacji ustawowej. Przekroczenie delegacji ustawowej stanowi jednocześnie naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, gdyż organy władzy państwowej mają obowiązek działania w granicach i na podstawie prawa, a organy jednostek samorządu terytorialnego - na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych.
W świetle powyższego, za zasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz Konstytucji.
W konsekwencji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność wskazanych wyżej przepisów załącznika do zaskarżonej uchwały.