Uzasadnienie
M.R. (dalej: "Skarżący") zwrócił się do Wójta Gminy "[...]" (dalej: "organ pierwszej instancji", "Wójt") z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej przez podanie informacji, jakich inwestorów/firmy zewnętrzne, którzy rozpoczęli lub rozbudowali działalność gospodarczą na terenie Gminy, zwiększając w ten sposób zatrudnienie i wpływy do budżetu Gminy, pozyskała Gmina. Skarżący wniósł o wyszczególnienie tych informacji za lata 2013-2019 przez wskazanie inwestorów i korzyści, które z ww. tytułu uzyskał budżet Gminy.
Decyzją z "[...]" r. organ pierwszej instancji odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.
Organ pierwszej instancji stwierdził w uzasadnieniu, że powodem, dla którego Skarżący składał wnioski o udostępnienie informacji publicznej, w tym przedmiotowy wniosek, jest konflikt związany z procedowaniem uchwał dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości "[...]". Skarżący ubiega się bowiem o udostępnienie informacji publicznej dopiero od przystąpienia przez Radę Gminy "[...]" do sporządzenia planów w tym zakresie. Wskazał, że od marca 2019 r. do stycznia 2020 r. Skarżący złożył 32 wnioski, które dotyczyły m. in. darowizn złożonych na rzecz Gminy "[...]" (dalej: "Gmina") i jednostek podległych w latach 2016 - 2019, wyboru podmiotu do przygotowania projektów planu miejscowego dla Gminy i innych tego typu zleceń na rzecz Gminy, wykazu zmian w planie miejscowym zakończonych oraz rozpoczętych po 1 stycznia 2013 r., partycypacji w kosztach organizacji "[...]" czy przesłania kopii oryginalnego wezwania radnych na sesję.
Udzielone informacje są upowszechniane przez Skarżącego i osoby działające jako niezarejestrowane stowarzyszenie w sposób, który zmierza do wykazania, że organy Gminy nienależycie wykonują zadania publiczne. Organ pierwszej instancji stwierdził, że wykorzystanie informacji do podważania zaufania społecznego do Wójta, Rady Gminy i pracowników Urzędu Gminy, wskazuje, że udostępnienie informacji nie służy dobru publicznemu. Podkreślił, że obszerność informacji żądanych w dotychczas złożonych wnioskach i przedmiotowym wniosku, powoduje konieczność zaangażowania wielu pracowników, co dezorganizuje pracę Urzędu i uniemożliwia lub opóźnia prawidłową realizację zadań publicznych.
Tym samym wnioskowane przez Skarżącego udostępnienie informacji publicznych nie służy realizacji zadań publicznych, lecz godzi w realizację tych zadań. Pytania zawarte we wniosku, w ocenie organu, mają zaspokoić indywidualne potrzeby Skarżącego w ramach istniejącego konfliktu. Wójt stwierdził, że Skarżący sprzeciwiając się działaniom planistycznym Gminy w sąsiedztwie swojej nieruchomości, przez dostęp do informacji publicznej zmierza do wywarcia wpływu na organy Gminy i odstąpienia od realizacji przysługującego jej władztwa planistycznego.
W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu Skarżący zarzucił, że powołany w kwestionowanej decyzji art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, z późn. zm.), dalej: "u.d.i.p.", nie może stanowić samoistnej podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej, gdyż może to nastąpić jedynie ze względu na przesłanki ograniczające dostęp do tego prawa, wymienione w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. lub wyrażone wprost w przepisach odrębnych. Skarżącemu odmówiono dostępu do informacji bez powołania się na którąkolwiek z tych przesłanek, a wskazane przez Wójta argumenty nie mają znaczenia prawnego.
Skarżący podkreślił, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na liczbę składanych wniosków czy cel ich wykorzystania. Wnioskodawca nie musi też wskazywać powodów, dla których zwraca się do podmiotu zobowiązanego z określonymi żądaniami. Organ nie ma prawa analizować, jakim celom odpowiadały działania podjęte przez wnioskodawcę. Zauważył, że prawo do informacji należy intepretować szeroko, a wszystkie wyjątki interpretować należy zawężająco. Skarżący zarzucił ponadto, że uzasadnienie decyzji nie zawiera informacji, o których mowa w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze "[...]" (dalej: "Kolegium") decyzją z "[...]" utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że zarzut naruszenia art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. przez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji danych osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania, jest bezprzedmiotowy, gdyż organ pierwszej instancji nie zwracał się do innych podmiotów o zajęcie stanowiska.
Kolegium stwierdziło ponadto, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej może chronić się przed składaniem licznych, rozległych, obejmujących wiele dokumentów wniosków przez jedną i tę samą osobę, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., dotyczącego uznania informacji za informację przetworzoną. Zauważyło, że gdy udostępnienie informacji wiąże się z poniesieniem takich nakładów organizacyjnych i finansowych, które wysoce utrudniają działania organu lub instytucji zobowiązanej, należy uznać, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej.
Wywiodło też, że informacja publiczna powinna stwarzać realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Zachowanie podmiotu wnoszącego o udzielenie informacji publicznej winno być więc w każdym przypadku oceniane indywidualnie nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania takiej informacji, ale również przy uwzględnianiu nadrzędnych wobec niego zasad i wartości. Nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej może być sytuacja, w której wnioskodawca wykazuje złe intencje, a jego działanie może utrudnić normalne funkcjonowanie podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej bądź naruszyć zasady uczciwej konkurencji.
W złożonej skardze Skarżący podtrzymał argumentację zawartą w odwołaniu, dotyczącą braku wskazania przepisu prawa uzasadniającego odmowę udostępnienia żądanych informacji.
Nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, że podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej może być nadużycie prawa do tej informacji. Stwierdził, że nie może stanowić takiej podstawy realizacja celów, które nie wynikają z Konstytucji RP i z przepisów u.d.i.p., czy złe intencje wnioskodawcy. Zauważył, że z art. 61 Konstytucji RP oraz przepisów u.d.i.p. wynika, że celem składania wniosków w tym zakresie jest uzyskanie informacji publicznej. Jeżeli więc w sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną, to powinna ona zostać udostępniona (z zastrzeżeniem braku przesłanek ograniczających dostęp, jak np. ochrona prywatności). Dorozumiane intencje wnioskodawcy nie mają żadnego znaczenia, a podmiot zobowiązany nie ma prawa ich analizować (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.). Skarżący zauważył ponadto, że wniosek nie dotyczy informacji przetworzonej.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że żądana przez Skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej, gdyż odnosi się do działań podejmowanych przez podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.
Kwestią sporną jest możliwość udostępnienia żądanej informacji publicznej w związku z intencjami Skarżącego w uzyskaniu przedmiotowych informacji.
Organy obu instancji stanęły na stanowisku, że z uwagi na powstały na tle wszczęcia procedury planistycznej konflikt Skarżącego z organami Gminy, ilość składanych przez niego wniosków o udzielenie informacji publicznej, udostępnianie otrzymanych informacji publicznych społeczeństwu i składanie zawiadomień o możliwości popełnienia przestępstwa przez organ wykonawczy Gminy, Skarżący nadużywa prawa do informacji publicznej, co uzasadnia odmowę jej udzielenia.
Stanowiska tego nie można podzielić.
Nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej należy rozumieć jako próbę korzystania z tej instytucji dla osiągnięcia innego celu niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów (por. J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980–2005 r., J. Góral, R. Hauser, J. Trzciński, Warszawa 2005 oraz np. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r. sygn. I OSK 2642/16 i przywołane tam orzecznictwo, dostępny: https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Podnosi się, że celem prawa do informacji jest przede wszystkim zapewnienie transparentności życia publicznego, jawności i przejrzystości działań podejmowanych przez organy władzy państwowej i inne podmioty wykonujące zadania publiczne.
Ponadto, ma ono zapewnić wpływ obywateli na poczynania władzy w takim zakresie, w jakim jest to istotne z punktu widzenia realizacji standardów demokratycznego państwa prawnego. W związku z tym celem prawa do informacji publicznej nie jest zaspokajanie czy realizacja indywidualnych potrzeb w postaci pozyskiwania informacji mających charakter publiczny, lecz wykorzystywanych dla innych celów (zob. J. Drachal, op.cit.).
W konsekwencji powyższego, jeśli ze sprawy wynika, że wnioskodawca nadużywa swego prawa albo ma możliwość uzyskania informacji w innym trybie, np. w toczącym się postępowaniu przed organami państwa, nie może korzystać z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż jest to sprzeczne z jej celem.
Z akt administracyjnych kontrolowanej sprawy nie wynika, aby żądanie udostępnienia informacji objętych przedmiotowym wnioskiem miało związek wyłącznie z prywatnymi interesami Skarżącego, a tym samym, aby nadużywał on prawa do uzyskania informacji publicznej. Nie stanowi w szczególności o nadużyciu prawa dostępu do informacji publicznej ilość składanych przez Skarżącego wniosków czy wielość żądanych w nich informacji. Ponadto, treść przedmiotowego wniosku nie wskazuje, aby wnioskowane informacje mogły być wykorzystane do celów prywatnych Skarżącego, np. w postępowaniu administracyjnym, cywilnym lub karnym. Podkreślić należy, że organy obu instancji nie wykazały, jakie indywidualne interesy Skarżącego mają być zaspokojone dzięki uzyskaniu wnioskowanej informacji publicznej. Nie stanowi takiego wyjaśnienia sugestia, że udostępnienie Skarżącemu żądanej informacji publicznej może wpłynąć w bliżej nieokreślony sposób na odstąpienie przez Gminę od kontynuacji rozpoczętej procedury planistycznej.
Nie stanowi też o nadużyciu prawa sugerowane upowszechnianie przez Skarżącego uzyskanych informacji publicznych, gdyż działanie takie może służyć szeroko rozumianej społecznej kontroli władzy publicznej, co jest jednym z celów dostępu do informacji publicznej.
Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że organy obu instancji nie wykazały, aby rzeczywiście Skarżący nadużywał prawa dostępu do informacji publicznej, co mogłoby stanowić podstawę do odmowy jej udostępnienia.
Kolegium zasugerowało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że żądana informacja publiczna może być informacją przetworzoną, z którym to stanowiskiem nie zgodził się Skarżący, wywodząc, że realizacja jego żądania nie wymagała stworzenia nowej informacji. Odnosząc się do tej kwestii należy zauważyć, że w u.d.i.p. użyto dwóch pojęć odnoszących się do modyfikacji udostępnianej informacji: "przetworzenia" informacji (art. 3 ust. 1 pkt 1) i "przekształcenia" (art. 15), przy czym nie zawarto definicji ww. terminów. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W razie przyjęcia, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, konieczne staje się rozstrzygnięcie drugiej kwestii, a mianowicie czy jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych dokonano podziału informacji publicznej na informację prostą i przetworzoną. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną przez proces anonimizacji (pozbawienie danych wrażliwych, podlegających ochronie, np. danych osobowych), bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu. Również wtedy, gdy organ administracji publicznej posiada w swoich zbiorach dane objęte wnioskiem, wykonanie prostych czynności technicznych, polegających np. na zliczeniu decyzji, nie może być uznane za przetworzenie informacji publicznej. Informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem.
Natomiast w przypadku informacji przetworzonej można mieć do czynienia z sytuacją, gdy informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci. Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny.
Ponadto, możliwa jest sytuacja, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu obowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. W niektórych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, sporządzenia zestawień i opracowań, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną (zob. np. wyroki NSA z: 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11, 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11, 2 października 2014 r. sygn. akt I OSK 140/14; CBOSA).
Potrzebę przetworzenia informacji nie zawsze zatem należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może również polegać na wydobyciu poszczególnych informacji z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Informacja wytworzona w ten sposób, mimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, gdyż powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej. Zaznaczyć jednocześnie należy, że organ ma obowiązek udostępnienia tylko tych informacji publicznych, w tym wymagających przetworzenia, którymi dysponuje. Organ gminy nie ma więc obowiązku pozyskania informacji publicznych, np. będących w wyłącznie dyspozycji starosty czy organów podatkowych, w celu udzielenia informacji publicznej zgodnej z żądaniem wnioskodawcy.
W sytuacji gdy organ nie dysponuje informacją publiczną, o której udzielenie wnioskodawca się zwrócił, powinien pisemnie zawiadomić wnioskodawcę o braku możliwości udzielenia żądanej informacji publicznej w całości lub w części.
W niniejszej sprawie wychodząc z błędnego założenia, że Skarżący nadużywa prawa do dostępu do informacji publicznej, nie rozważono czy organ posiada wszystkie informacje publiczne objęte wnioskiem.
Nie przeanalizowano również czy żądane informacje – podanie za lata 2013-2019, jakich inwestorów/firmy zewnętrzne, którzy rozpoczęli lub rozbudowali działalność gospodarczą na terenie Gminy, zwiększając w ten sposób zatrudnienie i wpływy do budżetu Gminy, Gmina pozyskała oraz wskazanie tych inwestorów i korzyści, które z ww. tytułu uzyskał budżet Gminy - stanowią informację przetworzoną, czy też informację prostą. Uznanie, że Skarżący wnioskuje o informację przetworzoną, której wytworzenie jest możliwe na podstawie danych będących w dyspozycji Wójta, wymagałoby następnie analizy czy na gruncie stanu faktycznego sprawy spełniona jest przesłanka, że uzyskanie żądanych informacji przetworzonych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Ponadto, organy nie rozważyły, czy ewentualne udzielenie informacji w zakresie danych inwestorów spełniających kryteria wskazane we wniosku jest możliwe z uwagi na wyłączenia zawarte w art. 5 u.d.i.p. Zasadny jest więc zarzut Skarżącego, że z naruszeniem art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w uzasadnieniu decyzji organ nie wypowiedział się w tej kwestii. Dodać należy, że art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. wymaga jedynie oznaczenia podmiotów, czyli ich ogólnego wskazania bez określania cech pozwalających na indywidualizację i identyfikację z uwagi na chronione dobra tych podmiotów. W sprawie nie było natomiast konieczne podawanie imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, skoro organ pierwszej instancji nie występował o zajęcie stanowiska w sprawie do jakiegokolwiek podmiotu zewnętrznego.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania i zalecenia Sądu i rozpozna wniosek Skarżącego zgodnie z opisanymi regułami.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzje organu pierwszej instancji.
O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.