Uzasadnienie
Decyzją z 9 sierpnia 2022 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działający z upoważnienia Wójta Gminy (dalej jako: "organ I instancji"), na podstawie art. 17, art. 20 ust. 3 i art. 32 ust. 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. - Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej jako: "u.ś.r."), odmówił przyznania A. G. (dalej jako: "skarżąca") świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. Wskazano, że powodem odmowy jest brak daty powstania niepełnosprawności. W uzasadnieniu podniesiono, że matka wnioskodawczyni legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 7 kwietnia 2022 r., przy czym daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. Matka skarżącej jest wdową, ma 83 lata, jest po zabiegu [...].
Nie wymaga pomocy przy ubieraniu, po mieszkaniu porusza się samodzielnie, sama spożywa posiłki i przyjmuje leki. Skarżąca zamieszkuje wspólnie z niepełnosprawną matką oraz swoim synem, który pracuje dorywczo w branży budowlanej. Zajmuje się matką od dwóch lat, a w związku z pogarszającym się stanem jej zdrowia od 31 maja 2022 r. musiała zrezygnować z dotychczasowego zatrudnienia. Z oświadczenia skarżącej wynika, że matką zajmuje się całodobowo, a w przypadku konieczności załatwienia jakichś spraw zastępuje ją syn. Skarżąca sprząta mieszkanie, pali w piecu, przyrządza posiłki, umawia wizyty lekarskie i towarzyszy matce podczas nich, realizuje recepty, towarzyszy jej podczas spacerów, wykonuje pranie i pomaga matce podczas kąpieli.
W ocenie organu I instancji zakres wykonywanych czynności przez skarżącą w związku z opieką nad matką nie wyklucza możliwości podjęcia zatrudnienia, tzn. poziom sprawności matki skarżącej wskazuje, że nie wymaga ona całodobowej opieki. Ponadto świadczenie nie może zostać przyznane, gdyż w myśl art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, a w przypadku matki skarżącej powołany do tego organ nie ustalił, kiedy powstała niepełnosprawność.
Decyzją z 9 listopada 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy", "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sama opiekę nad najbliższymi, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia. Kolegium wskazało, że sprawowanie opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. oznacza, że opieka ta musi być stała lub długoterminowa. Nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Organ II instancji ocenił, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego zakres opieki nad matką wykonywanej przez skarżącą nie uniemożliwia podjęcia zatrudnienia.
Kolegium nie zakwestionowało faktu, że matka skarżącej wymaga opieki, jednakże z treści wywiadu środowiskowego wynika, iż są to w większości czynności, które powszechnie wykonywane są w każdym gospodarstwie domowym, również przez osoby pracujące i gospodarujące wspólnie z członkami rodziny, w tym z dziećmi. Matka skarżącej jest osobą samodzielną, nie wymaga pomocy przy korzystaniu z toalety, karmienia, zmiany pampersów czy systematycznych pomiarów parametrów życiowych, porusza się samodzielnie, leki przyjmuje sama. Okoliczności te wskazują, że w przypadku skarżącej istnieje realna możliwość połączenia pracy zawodowej z pomocą matce.
W skardze na powyższą decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Podnosząc powyższy zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wniósł także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi podkreślił, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, a opieka ta uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia. Wskazał, że nie sposób przyjąć, że skoro pomoc (opieka) świadczona przez skarżącą nie jest wykonywana przez całą dobę, to tym samym nie można mówić o opiece stałej i długoterminowej. W opiece tej chodzi bowiem przede wszystkim o pomoc w zapewnieniu zaspokojenia normalnych, podstawowych i codziennych potrzeb egzystencjalnych osobie niepełnosprawnej, których ta, z uwagi na stopień niepełnosprawności (schorowania), nie jest w stanie sobie sama zapewnić.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów.
Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać należy, że wskazana przez organ I instancji przyczyna odmowy przyznania świadczenia w postaci nieustalenia daty powstania niepełnosprawności nie jest prawidłowa. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, stwierdził bowiem, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.
Wobec tego nie może powodować odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego moment powstania niepełnosprawności - po ukończeniu 18. lub 25. roku życia przez osobę podlegającą opiece, jeżeli wnioskodawca rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad taką osobą. W związku z powyższym nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle nie oceniło tego stanowiska organu I instancji.
Podstawę prawną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia (przyjętą przez organ odwoławczy) stanowił art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Ze znajdującego się w aktach administracyjnych orzeczenia o stopniu niepełnosprawności jednoznacznie wynika, że matka skarżącej jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i że wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Podkreślić należy, że nie leży w kompetencji organów orzekających w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego ocena stopnia samodzielności i stanu zdrowia osoby wymagającej opieki, jak uczyniły to organy obu instancji, analizując w uzasadnieniu decyzji zakres samodzielnego funkcjonowania niepełnosprawnej i wyprowadzając z tego wniosek o zakresie wymaganej opieki. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1854/19, (dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"), "Treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. (...) niedopuszczalne jest samodzielne uznanie przez organy pomocowe, że osoba legitymująca się wyżej opisanym rodzajem orzeczenia o niepełnosprawności nie wymaga opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Należy to do kompetencji innych organów, właściwych do orzekania o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy." Orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej opieki przesądza więc o tym, że osobie niepełnosprawnej taka opieka jest niezbędna.
Skoro jednak organ uznał za właściwe dokonanie oceny stopnia samodzielności osoby niepełnosprawnej i jego wpływu na możliwość sprawowania przez skarżącą opieki nad matką w sposób, który nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia, to z całą pewnością nie mógł oprzeć się wyłącznie na wnioskach pracownika socjalnego zawartych w wywiadzie środowiskowym. Ocena rzeczywistego stanu zdrowia matki skarżącej, zwłaszcza w kontekście możliwości jej samodzielnego funkcjonowania przez tę część dnia, którą skarżąca musiałaby poświęcić na pracę, powinna być oparta także o opinię medyczną, w szczególności biorąc pod uwagę zaawansowany wiek niepełnosprawnej (83 lata). Do złożenia stosownych zaświadczeń lekarskich można było zobowiązać skarżącą, gdyż z jej oświadczenia wynika, iż matka jest pod kontrolą lekarzy i uzyskanie tego typu dokumentów medycznych nie powinno nastręczać trudności. Dopiero tak zgromadzony materiał dowodowy umożliwiłby prawidłowe odniesienie się do tej okoliczności.
Przechodząc do dalszej części rozważań wskazać należy, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, żeby opiekować się osobą niepełnosprawną. Przy czym opieka ta musi odpowiadać potrzebom osoby niepełnosprawnej, określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności. Dla spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. zasadnicze znaczenie ma faktyczne sprawowanie opieki w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności i pozostająca z tą opieką w związku przyczynowo – skutkowym rezygnacja bądź niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy jako podstawę odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wskazał brak związku między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaną opieką, uznając, że czynności wykonywane przez nią w stosunku do matki to w większości czynności, które powszechnie wykonywane są w każdym gospodarstwie domowym, również przez osoby pracujące i gospodarujące wspólnie z członkami rodziny, w tym z dziećmi. Konsekwencją tego stanowiska było uznanie, że w przypadku skarżącej istnieje realna możliwość połączenia pracy zawodowej z pomocą matce. W świetle zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego taką ocenę stanu faktycznego należy uznać co najmniej za przedwczesną.
Przede wszystkim, co podniesiono już wyżej, nie należy do gestii organu ustalenie zakresu niezbędnej opieki wymaganej przez osobę niepełnosprawną, gdyż wynika on jednoznacznie z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Organ jest natomiast obowiązany ustalić faktyczny zakres sprawowanej opieki. W tym kontekście należy podkreślić, że przepisy procedury administracyjnej nakładają na organy administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art.77 § 1 k.p.a.), a następnie dokonania oceny tego materiału (art.80 k.p.a.). Zwłaszcza, że w myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Natomiast w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy brakuje ustalenia, ile czasu skarżąca codziennie poświęca na opiekę nad matką. Ze znajdującego się w aktach oświadczenia skarżącej wynika, że poświęca opiece całe dnie, choć część wskazanych przez nią czynności (np. porządkowanie obejścia czy koszenie trawy na podwórzu) nie może być uznana za czynności opiekuńcze. Tym bardziej należy doprecyzować, ile czasu w ciągu doby skarżąca poświęca na rzeczywistą opiekę nad matką. Jest to bowiem jedna z podstawowych okoliczności umożliwiających ocenę związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki.
Odnosząc się do wskazanej w zaskarżonej decyzji możliwości świadczenia przez skarżącą pracy zarobkowej, to należy mieć na uwadze, że wykonywanie codziennych czynności pomocy i opieki w stosunku do osoby niepełnosprawnej w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności może stawić przyczynę niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jeżeli więc okazałoby się, że skarżąca opiekuje się matką przez dużą część doby, to uprawnione byłoby twierdzenie, że uniemożliwia jej to podjęcie pracy, ale takich ustaleń dotychczas nie poczyniono.
W tym zakresie należy przytoczyć pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowany w przywołanym wcześniej wyroku z 29 maja 2020 r., który to pogląd Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela, zgodnie z którym regulacja zawarta w art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie oznacza sprawowania opieki nieustannie przez cały dzień i w tym sensie "całodobowo". Dana osoba ze względu na swój stan zdrowia może wymagać stałej ("już na zawsze") lub długotrwałej (przez okres powyżej 12 miesięcy – § 29 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego) opieki lub pomocy. Wobec tego "sprawowanie opieki" zgodne z wymogami danego orzeczenia o niepełnosprawności, nawet jeżeli z uwagi na stan zdrowia (sprawności organizmu) i potrzeby osoby niepełnosprawnej wymaga wykonywania opieki lub pomocy w sposób stały, nie musi polegać na wykonywaniu czynności opiekuńczych lub pomocowych "stale przez cały dzień".
Ponadto, w rozpoznawanej sprawie organy nie dokonały oceny istotnej dla rozstrzygnięcia okoliczności, podnoszonej przez skarżącą zarówno w oświadczeniach składanych w toku postępowania, jak i podczas wywiadu środowiskowego, dotyczącej rezygnacji przez nią z dotychczasowego zatrudnienia od 1 czerwca 2022 r. w związku z koniecznością stałej opieki nad matką wynikającą z pogarszającego się stanu jej zdrowia.
W tym stanie rzeczy Sąd uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Dalsze postępowanie organów w sprawie wynika wprost z poczynionych wyżej rozważań.
O zwrocie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł orzeczono po myśli art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c). rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.)
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., na zgodny wniosek obu stron.