Uzasadnienie
Decyzją z dnia 27 stycznia 2022 r., Wójt Gminy G. (dalej jako: "Wójt", "organ pierwszej instancji"), po rozpatrzeniu wniosku E. N. (dalej jako: "strona", "skarżąca"), odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką – T. K. W uzasadnieniu decyzji przytoczono przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie i podano, że z orzeczenia z dnia 29 września 2021 r. wynika, iż ustalony stopień niepełnosprawności T. K. datuje się od 14 września 2021 r., natomiast niepełnosprawność istnieje od 80-go roku życia. Wymieniono, jakie czynności wykonuje skarżąca w związku ze sprawowaną opieką i wskazano, że spełnia ona przesłanki określone w art. 17 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm.), dalej jako: "u.ś.r." i w sprawie nie zachodzą negatywne przesłanki określone w art. 17 ust. 5 u.ś.r. Z uwagi na wiek, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki, odmówiono przyznania wnioskowanego świadczenia.
W odwołaniu od ww. decyzji, skarżąca zarzuciła organowi oparcie rozstrzygnięcia na art. 17 ust. 1b u.ś.r., który to artykuł jest niezgodny z Konstytucją. Podała, że spełnia wszystkie warunki uprawniające do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a sprawowanie przez nią opieki nad niepełnosprawną mamą oraz jej zakres potwierdził pracownik socjalny, w przeprowadzonym wywiadzie.
Decyzją z dnia 14 lutego 2022 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy"), utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy w całości.
W uzasadnieniu decyzji nie podzielono argumentacji organu pierwszej instancji odnośnie do zastosowania w sprawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., wyjaśniając, że orzecznictwo sądów administracyjnych, ukształtowane na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, jest ugruntowane i skład orzekający w sprawie podziela pogląd, według którego nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmownej na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Wskazano jednak, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa co do rozstrzygnięcia. Podano, że podstawową przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia, spowodowane koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Strona nie zamieszkuje z niepełnosprawną matką, która potrzebuje pomocy podczas wyjścia z domu. Jak oświadczyła skarżąca, opieka polega na wykonywaniu takich czynności jak: pomoc w higienie osobistej, umawianie wizyt lekarskich, podawanie leków, sprzątanie, gotowanie i podawanie posiłków, robienie zakupów. Powołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniono, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki.
W ocenie Kolegium, zakres sprawowanej opieki nie wyklucza podjęcia zatrudnienia przez skarżącą. Matka strony nie jest bowiem osobą leżącą, pampersowaną, mającą zaburzenia natury poznawczej; jej stan zdrowia jest adekwatny do wieku, zaś pomoc świadczona przez córkę ma znamiona normalnych czynności dnia codziennego, które winny być świadczone przez dzieci starszym rodzicom. Zapewnienie niezbędnej opieki nie ogranicza skarżącej w możliwości podjęcia zatrudnia, szczególnie przy przyjęciu, że w przepisach u.ś.r. nie wskazano zakresu wykonywania zatrudnienia lub pracy zarobkowej.
W skardze na ww. decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, E. N. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na: przyjęciu, że złożenie wniosku o wykreślenie z ewidencji bezrobotnych nie jest rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawną matką; uznaniu, że posiadanie znacznego stopnia niepełnosprawności przez jej matkę jest niewystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na okoliczność, że niepełnosprawna nie jest w ocenie organu osobą leżącą; nieuprawnionym przyjęciu, że przepisy u.ś.r. pozwalają organowi na ustalenie stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej, a przez to wkraczanie w kompetencje Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności.
W uzasadnieniu skarżąca – powołując stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne – wskazała, że organy orzekające w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie mają żadnych uprawnień, zarówno do kwestionowania orzeczeń niepełnosprawności, jak i do podejmowania jakichkolwiek ustaleń, mających na celu uzupełnienie wydanych przez właściwe organy orzeczeń. Wobec tego, rozstrzygnięcie o świadczeniu pielęgnacyjnym, nie powinno opierać się na ocenie stanu zdrowia jej mamy oraz czasie sprawowanej opieki w ciągu dnia. Podniosła, że fakt, iż złożyła wniosek o wykreślenie z ewidencji bezrobotnych wskazuje na świadome wyjście z rynku pracy, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną mamą.
Ostatecznie wyjaśniła, że decyzje naruszają słuszny interes strony i doprowadziły do sytuacji, w której pomimo sprawowania opieki nad mamą i niepodejmowanie z tego względu aktywności zawodowej, nie może ona uzyskać należnego świadczenia.
W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle powołanych wyżej kryteriów, tutejszy Sąd uznał, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę, a skarżąca nie sprzeciwiła się temu wnioskowi w przepisanym terminie.
W rozpoznawanej sprawie podstawę materialnoprawną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia stanowił art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Ze znajdującego się w aktach administracyjnych orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 29 września 2021 r. wynika, że matka skarżącej jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 14 września 2021 r. Z orzeczenia tego wynika również, że T. K. wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Zgodzić się należy z zarzutem skargi, że nie leży w kompetencji organów orzekających w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego ocena stanu zdrowia osoby wymagającej opieki, tak jak to uczynił organ odwoławczy, stwierdzając że matka strony nie jest osobą "leżącą i pampersowaną". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1854/19, (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA), treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Niedopuszczalne jest samodzielne uznanie przez organy pomocowe, że osoba legitymująca się wyżej opisanym rodzajem orzeczenia (...) nie wymaga opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Należy to do kompetencji innych organów, właściwych do orzekania o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy.
W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy jako podstawę odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wskazał brak związku między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a sprawowaną opieką, uznając że czynności wykonywane przez nią w stosunku do matki ograniczają się do typowych czynności życia codziennego, które wykonywane są przez większość dzieci wobec starszych rodziców i dodatkowo łączone są z pracą zawodową, bowiem zakres udzielanej pomocy nie uniemożliwia podjęcia zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
W świetle zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego, w ocenie tutejszego Sądu, ocena taka jest przedwczesna.
Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej lub jej nie podejmują, żeby opiekować się osobą niepełnosprawną. Przy czym opieka ta musi odpowiadać potrzebom osoby niepełnosprawnej, określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności. Dla spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. zasadnicze znaczenie ma więc faktyczne sprawowanie opieki w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności i pozostające z tą opieką w związku przyczynowo-skutkowym rezygnacja bądź niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Podkreślenia wymaga, że organ pierwszej instancji, a więc organ, który przeprowadził w sprawie wywiad środowiskowy, nie zakwestionował zakresu sprawowanej przez stronę opieki i konieczności jej sprawowania.
Przede wszystkim, co podniesiono już wyżej, nie należy do gestii organu ustalenie zakresu niezbędnej opieki wymaganej przez osobę niepełnosprawną, gdyż wynika on jednoznacznie z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Organ jest natomiast obowiązany ustalić faktyczny zakres tej opieki, czego w rozpoznawanej sprawie nie uczyniono, ponieważ ustalenia wywiadu środowiskowego w istocie stanowią powtórzenie oświadczenia skarżącej, co do zakresu opieki i wykonywanych przy matce czynności. Należy mieć bowiem na uwadze, że wykonywanie codziennych czynności pomocy i opieki w stosunku do starszej osoby niepełnosprawnej – w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności – może stawić przyczynę niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. (por. wyrok WSA w Olsztynie z 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 231/21, LEX nr 3171662).
Jeżeli więc okazałoby się, że skarżąca opiekuje się matką codziennie, przez okres czasu, który wymaga jej uwagi i obecności na przestrzeni całego dnia, to bez wątpienia może to uniemożliwić jej podjęcie pracy. Organ powinien zatem precyzyjnie ustalić szczegółowy zakres tej opieki, uwzględniający wszystkie wykonywane przez skarżącą czynności i prace.
Wyjaśnić również należy, że nie stoi na przeszkodzie ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ani fakt niezamieszkiwania skarżącej razem z matką, ani fakt niesprawowania opieki całodobowo. W tym zakresie należy przytoczyć pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowany w przywołanym wcześniej wyroku z dnia 29 maja 2020 r., który to pogląd Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela, zgodnie z którym "przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie wymaga zamieszkiwania opiekuna z osobą, nad którą jest sprawowana opieka, jakkolwiek w kontekście tego przepisu nie można oczywiście wykluczyć sytuacji, w której sprawowanie opieki - z uwagi na stan zdrowia osoby pozostającej pod opieką - wymagałoby stałego z nią przebywania (co w praktyce wiązałoby się ze wspólnym zamieszkiwaniem) bądź korzystania w sprawowaniu tej opieki z pomocy innych osób.
Nie można zatem ani wymagać wspólnego zamieszkiwania, ani też sprawowania opieki nieustannie przez cały dzień i w tym sensie "całodobowo". (...) Dana osoba ze względu na swój stan zdrowia może wymagać stałej ("już na zawsze") lub długotrwałej (przez okres powyżej 12 miesięcy - § 29 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego) opieki lub pomocy. Wobec tego "sprawowanie opieki" zgodne z wymogami danego orzeczenia o niepełnosprawności, nawet jeżeli z uwagi na stan zdrowia (sprawności organizmu) i potrzeby osoby niepełnosprawnej wymaga wykonywania opieki lub pomocy w sposób stały, nie musi polegać na wykonywaniu czynności opiekuńczych lub pomocowych stale przez cały dzień".
Trafnie natomiast Kolegium za błędne uznało stanowisko organu pierwszej instancji, upatrujące odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., (K 38/13) orzekł, że przepis ten, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Oznacza to, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później (co ma miejsce w niniejszej sprawie), kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności.
W konsekwencji, nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji (tak NSA w wyrokach: z dnia 16 kwietnia 2020r. I OSK 1192/19, 6 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 223/16, 2 marca 2017 r. I OSK 2407/16 i 4 listopada 2016 r. I OSK 1578/16 – CBOSA). Zatem okoliczność powstania ustalonego stopnia niepełnosprawności T. K. od 14 września 2021 r., nie mogła stanowić przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Przepisy procedury administracyjnej nakładają na organy administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie dokonania oceny tego materiału (art. 80 k.p.a.). Zwłaszcza, że w myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponownie rozpatrując sprawę, organy winny dokonać ustaleń, co do wszystkich okoliczności podnoszonych przez skarżącą – przede wszystkim dotyczących braku możliwości podjęcia zatrudnienia z uwagi na zakres sprawowanej opieki, a następnie dokonać ponownej oceny zaistnienia przesłanek do przyznania świadczenia, przy uwzględnieniu wykładni dokonanej przez Sąd w niniejszym wyroku, zgodnie z art. 153 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.