Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, iż decyzją z dnia "[...]"., nr "[...]", wydaną z upoważnienia Wójta Gminy– Inspektor Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej odmówił przyznania M. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką S. K. W motywach rozstrzygnięcia organ potwierdził, że wnioskodawca jest bezrobotny, spokrewniony w pierwszym stopniu, obciążony obowiązkiem alimentacyjnym i sprawuje opiekę nad S. K., która ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności. Przyznano też, że mąż nie jest w stanie opiekować się żoną, ponieważ sam wymaga opieki. Mimo powyższego organ uznał jednak, że nie może przyznać świadczenia z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim.
Odwołując się od powyższej decyzji, M. S. podkreślił, że matka jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i wymaga opieki ze strony osób drugich. Mąż matki nie może jej tej opieki zapewnić, gdyż sam jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i wymaga również opieki. Skarżący udokumentował, że ojciec jest po przebytym udarze mózgu z niedowładem połowicznym lewostronnym.
Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Organ II instancji powołując się na literalne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, podzielił w całości stanowisko organu I instancji, że pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim uzasadnia odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślono, że wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim jest wolą ustawodawcy, nie zaś organów orzekających w sprawach dotyczących omawianego świadczenia, te bowiem są zobowiązane do stosowania prawa w takim brzmieniu jakie nadał mu ustawodawca.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie M. S. wniósł o zweryfikowanie stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz przyznanie mu wnioskowanego świadczenia z powodu sprawowania należytej i ciągłej opieki nad ciężko chorą matką i ojcem, który bezspornie wymaga opieki i pomocy z jego strony, jako jedynej osoby najbliższej.
Organ odwoławczy podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do argumentów podniesionych w skardze Kolegium stwierdziło, że nie kwestionuje tego, iż skarżący faktycznie opiekuje się rodzicami, ani też tego, że pomoc ta jest potrzebna. Podkreślono, iż powodem odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt, że osoba wymagająca opieki - pani S. K. pozostaje w związku małżeńskim. Fakt ten, zdaniem Kolegium, wyczerpuje dyspozycję normy zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, który wprost stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Dlatego organ orzekający w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego nie może pominąć obowiązującego wciąż przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) powołanej ustawy i odmawiać stosowania tego przepisu, który korzysta z domniemania konstytucyjności.
Zauważono, że Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził dotychczas jego niekonstytucyjności, chociaż przepis ten był przedmiotem rozważań Trybunału w sprawach sygn. akt P 27/07 oraz OP 41/07. Niekonstytucyjność tego przepisu nie została stwierdzona także w sprawie toczącej się przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie sygn. akt P 38/09, zainicjowanej pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy: czy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobom wymagającym opieki pozostającym w związku małżeńskim w sytuacji, gdy oboje małżonkowie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest zgodny z Konstytucją. SKO stwierdziło, iż jakkolwiek Trybunał w uzasadnieniu swego orzeczenia (umarzającego postępowanie przed Trybunałem) opowiedział się za interpretacją systemową, celowościową i prokonstytucyjną przed wykładnią literalną omawianego tu przepisu, prezentowaną przez większość sądów administracyjnych, a tym samym podzielił pogląd, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być przeszkodą do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również jest osobą niepełnosprawną, a osoba ubiegająca się o to świadczenie (dziecko osoby wymagającej opieki) spełnia pozostałe wymagania ustawowe - to jednak niekonstytucjyności rzeczonego przepisu nie stwierdził, jako organ do tego legitymowany.
Kolegium wskazało, iż było przekonane, że skutkiem tych działań dokonają się zmiany ustawy o świadczeniach rodzinnych w omawianym tu zakresie. Niestety żaden aktualny projekt zmiany ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje zmian w zakresie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a). W związku z tym oświadczono, że Kolegium reprezentuje przedstawiony powyżej pogląd, albowiem skoro racjonalny ustawodawca, mając wiedzę w zakresie stanowisk prezentowanych przez sądy i Trybunał Konstytucyjny, nie podejmuje działań zmierzających do zmiany tego przepisu, to oznacza, że jego zamierzoną wolą jest w istocie wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż organy - wydając zaskarżoną decyzję z dnia "[...]", nr "[...]", zastosowały interpretację art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) która daje uzasadnienie do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Zauważyć przy tym należy, że w niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej może być przyznane zstępnemu (synowi), na którym zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, w sytuacji gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim.
Jak wynika z odpowiedzi na skargę organ będąc świadomy stanowiska judykatury oraz Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącego właściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, wykluczającej stosowanie do tego przepisu wyłącznie wykładni językowej, zastosował ten przepis według jego literalnego brzmienia uznając, że skoro ustawodawca nie podjął stosownych działań w celu zmiany lub uchylenia tego przepisu, to tym samym wyłączone jest prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, mimo że małżonek tej osoby ze względu na swój stan zdrowia nie może jej tej opieki zapewnić i sam wymaga opieki. Sąd nie podziela tego stanowiska.
Przede wszystkim należy przypomnieć, że w pierwotnym brzmieniu przepis art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. nr 228, poz. 2255) zwanej dalej: ustawą o świadczeniach, przewidywał, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługiwało matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z przepisem tym korespondował zapis zawarty w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a cytowanej ustawy, w myśl którego świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim.
Powyższa regulacja, jak zauważył NSA w wyroku z dnia 26 kwietnia 2010 r.,
I OSK 61/10 związana była z faktem, że obowiązek alimentacyjny rodziców względem dziecka, zgodnie z art. 133 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. nr 9, poz. 59 ze zm.) zwana dalej: k.r.o., istnieje do czasu, w którym dziecko jest już w stanie utrzymać się samodzielnie (chyba, że pozostaje w niedostatku). Obowiązek natomiast alimentacyjny między małżonkami a nawet obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa, wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka (art. 130 k.r.o.). Z tego powodu ustawodawca ustalił, iż zawarcie związku małżeńskiego przez osobę wymagającą opieki powodowało, że rodzice dziecka, tracąc - z tą chwilą - obowiązek alimentacyjny względem niego, tracili jednocześnie prawo do pobierania na nie świadczenia pielęgnacyjnego. Obowiązek opieki nad taką osobą przechodził bowiem na współmałżonka, który - z mocy art. 27 k.r.o. - miał od tego momentu m.in. obowiązek zaspakajania potrzeb nowopowstałej rodziny (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zatem oba omawiane przepisy są ze sobą powiązane. O ile zrozumienie treści tych przepisów poprzednio, nie budziło żadnych wątpliwości interpretacyjnych, o tyle odczytywanie regulacji prawnej obowiązującej obecnie, musi być dokonywane przy zastosowaniu wykładni systemowej i celowościowej.
Wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r. (sygn. akt P 27/07, OTK-A 2008/6/107) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż w art. 17 ust. 1 cyt. wyżej ustawy mamy do czynienia z pominięciem legislacyjnym, zawężającym w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż ustawodawca pominął możliwość nabycia prawa do świadczenia przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone jest obowiązkiem alimentacyjnym. Przypisując ogromne znaczenie usankcjonowanemu prawnie obowiązkowi alimentacyjnemu, Trybunał uznał, iż skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno - ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 Konstytucji RP. Ponadto wskazując na wyrok z dnia 15 listopada 2006r., sygn. akt P 23/05, Trybunał zwrócił uwagę, iż świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych.
Na skutek tego wyroku przepisem art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. nr 233, poz. 1456) znowelizowano przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który przewidywał, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka (w tym ostatnim przypadku z zastrzeżeniami jak poprzednio).
W wyniku nowelizacji dokonanej przepisem art. 13 pkt 1 lit. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych (Dz.U. nr 219, poz. 1706) przepis art. 17 ust. 1 tej ustawy od dnia 1 stycznia 2010 r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny,
- 3) opiekunowi faktycznemu dziecka
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Pomimo dokonywanych nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie został zmieniony (uchylony). W uzasadnieniu powoływanego przez Kolegium postanowienia z dnia 1 czerwca 2010r., P 38/09, OTK 2010, Nr 5, poz. 53, Trybunał Konstytucyjny wskazał na próby nowelizacji tej regulacji. Zauważono, że w dniu 23 marca 2009r. do Sejmu VI kadencji wpłynął poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (druk sejmowy nr 2021/VI kadencja), w którym proponowane jest uchylenie zaskarżonej regulacji. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu tego projektu ustawy, przepis ten powinien zostać wykreślony, ponieważ "pozbawia osoby sprawujące opiekę prawa do świadczeń pielęgnacyjnych w sytuacji, gdy obydwoje z małżonków wymagają opieki osoby trzeciej, ze względu na podeszły wiek i całkowitą niezdolność do samodzielnej egzystencji.
Ponadto zapis ten pozbawiony jest logiki, gdyż rozwód małżonków i dalsze życie we wspólnym gospodarstwie domowych, dają prawo do świadczeń pielęgnacyjnych i eliminują ten negatywny, ustawowy warunek. A o omijanie prawa nikomu chyba nie chodzi" (druk sejmowy nr 2021/VI kadencja, s. 7 uzasadnienia projektu ustawy).
W opiniach ekspertów do tego projektu ustawy podkreślono, że aktualne brzmienie przepisu poddawanego nowelizacji wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobami pozostającymi w związku małżeńskim. Propozycję jego usunięcia oceniono jednak negatywnie, ponieważ odbiega to "od celu i funkcji świadczeń rodzinnych i zobowiązuje system państwa do zastępowania istotnych funkcji tej instytucji społecznej" (M. Szczepańska, Opinia prawna w sprawie poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (druk sejmowy 2021) z 6 lipca 2009 r., s.
1) i stanowiłoby "próbę rozwiązania za pomocą systemu świadczeń rodzinnych problemu znacznie szerszego, tj. systemu opieki nad ludźmi starszymi. Służyć temu powinno odrębne ubezpieczenie pielęgnacyjne" (B. Kłos, Opinia merytoryczna do poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (druk nr 2021) z 6 lipca 2009 r., s. 8). Wyrażono pogląd, że "Można byłoby uznać za uzasadnione zniesienie tej przesłanki, ale tylko w szczególnych sytuacjach, np. gdy również współmałżonek osoby wymagającej opieki nie będzie mógł z przyczyn uzasadnionych spełniać swoich obowiązków pomocy i opieki nad współmałżonkiem.
W takiej sytuacji należałoby doprecyzować treść przedmiotowego przepisu" (M. Szczepańska, op.cit., s. 3-4).Sejmowa Komisja Polityki Społecznej i Rodziny w sprawozdaniu z 16 grudnia 2009 r. (druk sejmowy nr 2596/VI kadencja) zarekomendowała odrzucenie tego projektu ustawy m.in. ze względu na trudne do oszacowania skutki finansowe uchylenia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach (por. Biuletyn z posiedzenia Komisji Polityki Społecznej i Rodziny 16 grudnia 2009 r. nr 3146/VI kadencja, s. 7). Trybunał Konstytucyjny stwierdził wówczas, że nowelizacja spornej regulacji wydaje się mało prawdopodobna.
Trybunał wyjaśnił też, że umorzył postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku, gdyż pytanie prawne jest niedopuszczalne, gdy wątpliwości sądu co do zgodności danego aktu normatywnego z konstytucją mogą być usunięte w drodze wykładni. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że istnieje ustalona i względnie jednolita praktyka interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach przyznająca pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej tej regulacji.
Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą skargę podziela pogląd - sformułowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, który podzielił także Trybunał Konstytucyjny we wskazanym postanowieniu, zgodnie z którym stosowanie spornego przepisu wyłącznie wykładni językowej jest niedopuszczalne, gdyż pozostaje ona w sprzeczności z podstawowymi wartościami konstytucyjnymi, takimi jak ochrona małżeństwa i dobra rodziny (art. 18 i art. 71 Konstytucji RP) oraz równość wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Stosując ten przepis należy przyznać pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej tej regulacji przed jego wykładnią językową.
Tym samym przychylić należy się do stanowiska NSA (wyrażonego w wyroku z 7 grudnia 2009r., sygn. akt I OSK 722/09), że "osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie bowiem kategorie osób w jednakowy sposób wymagać będą opieki osób trzecich".
W świetle tego poglądu nie można wykluczyć, że niezdolny do sprawowania opieki nad drugą osobą może być także współmałżonek nie mający orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności. W niniejszej sprawie niespornym jest natomiast, że mąż S. K., której opieki dotyczy wniosek, z powodu przebytego udaru mózgu i związanego z tym lewostronnego niedowładu jest niezdolny do samodzielnej egzystencji, co potwierdza znajdujące się w aktach administracyjnych orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, a więc nie jest w stanie zaopiekować się swą żoną i sam potrzebuje opieki.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy