Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Rada Miasta Olsztyna podjęła w dniu 27 czerwca 2012r. uchwałę nr XXIV/431/12 w sprawie wyrażenia zgody na zwiększenie udziału Gminy Olsztyn w Olsztyńskim Towarzystwie Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. poprzez wniesienie wkładu niepieniężnego w postaci prawa własności nieruchomości niezabudowanej, położonej przy ul. Bałtyckiej w Olsztynie, składającej się z działki oznaczonej numerem ewidencyjnym 158/2, obręb 33, o pow. 1073 m kw., celem podwyższenia jej kapitału zakładowego. W § 1 uchwały stwierdzono, że wyraża się zgodę na zwiększenie udziału Gminy Olsztyn w Olsztyńskim Towarzystwie Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. poprzez wniesienie wkładu niepieniężnego o wartości 435 000 zł w postaci prawa własności nieruchomości niezabudowanej, położonej przy ul. Bałtyckiej w Olsztynie, składającej się z działki oznaczonej numerem ewidencyjnym 158/2, obręb 33, o pow. 1073 m kw., celem podwyższenia jej kapitału zakładowego.
Następnie pismem z dnia 14 stycznia, które zostało złożone w dniu 16 stycznia 2013r. bezpośrednio do organu, m.in. J. K. wniosła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie ww. uchwały. W ocenie wzywającej Rada Miasta Olsztyna podejmując przedmiotową uchwałę nie wyjaśniła dokładnie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności nie uwzględniła dotychczasowego przeznaczenia działki nr 158/2 i nie wzięła pod uwagę szeroko rozumianego słusznego interesu obywateli.
W konsekwencji według strony kwestionowana uchwała jest sprzeczna z założeniami zawartymi w uchwale nr LXII/724/2010 Rady Miasta Olsztyn z dnia 26 maja 2010r.
w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Olsztyna wraz z załącznikami oraz narusza uchwałę Nr VIII/65/11 Rady Miasta Olsztyna z dnia 29 marca 2011r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta Olsztyna. W ocenie strony Rada Miasta podejmując sporną uchwałę, uwzględniła tylko jeden z wchodzących w grę interesów, tj. interes inwestora. Tymczasem według niej budowa budynku mieszkalnego, wielorodzinnego w istniejącej już zintegrowanej zabudowie mieszkalnej, z zastosowaniem minimalnych parametrów budynku, prowadzi do wielu zagrożeń i niedogodności dla mieszkańców istniejących budynków.
Pismem zaś z dnia 17 marca 2013r. J. K. wywiodła skargę na ww. uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie: art. 2 i art. 32 Konstytucji RP; art. 140, art. 144 w zw. z art. 5 ustawy Kodeks cywilny; przepisów uchwały Nr VIII/65/11 Rady Miasta Olsztyna z dnia 29 marca 2011r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta Olsztyna; a także sprzeczność z założeniami zawartymi w uchwale nr LXII/724/2010 Rady Miasta Olsztyn z dnia 26 maja 2010r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Olsztyna wraz z załącznikami.
W ocenie skarżącej kwestionowana uchwała stoi w sprzeczności z zasadą ochrony praw nabytych, bowiem Prezydent Miasta zobowiązał się do nie zabudowywania określonej w uchwale działki i na przestrzeni ostatnich lat podejmowane były działania, by służyła ona rekreacji okolicznym mieszkańcom, w tym skarżącej. Podniesiono również, że zmiana przeznaczenia tej działki narusza podstawowe zasady państwa prawnego, w tym zasadę zaufania do działania organów władzy publicznej i stanowi przejaw dyskryminacji skarżącej, mimo przyjętego wcześniej przez miasto zobowiązania. Zaskarżona uchwała narusza również przepisy Kodeksu cywilnego, chroniące istotę prawa własności nieruchomości i sprowadzających się do swobodnego korzystania z nieruchomości w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego.
W konsekwencji według autora skargi Miasto Olsztyn nadużyło swojego władztwa, nie wyważyło interesu publicznego z indywidualnym interesem właściciela i nie uwzględniło prawa własności. W wyniku tego skarżąca została pozbawiona możliwości realizacji swojego prawa, tj. swobodnego korzystania ze swojej nieruchomości, w tym w szczególności z prawa do wypoczynku i rekreacji na sąsiadującym terenie. W ocenie skarżącej zgoda Rady Miasta wyrażona w zaskarżonej uchwale stoi w sprzeczności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Olsztyn. Wskazano również, że w trakcie uchwalania przedmiotowej uchwały nie powiadomiono Przewodniczącego Osiedla nad Jeziorem Długim i tym samym pozbawiono tego przedstawiciela osiedla możliwości wyrażenia stanowiska w sprawie.
Ponadto uzasadnienie projektowanej uchwały nie zawierało, wbrew uregulowaniom Statutu Miasta Olsztyn, przedstawienia stanu w zakresie objętym uchwałą oraz nie wskazywało różnicy pomiędzy dotychczasowym, a projektowanym stanem.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o jej odrzucenie. Według organu skarżąca wniosła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w niniejszej sprawie z naruszeniem terminów do jego skutecznego wywiedzenia. Ponadto podkreślono, że strona nie wykazała swojego interesu prawnego zgodnie z art. 50 ppsa. Organ zakwestionował również zarzuty podniesione w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje
Skarga jest niezasadna, a co za tym idzie podlega oddaleniu. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Na wstępie należy wskazać, że gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego ma osobowość prawną, przysługuje jej prawo własności i inne prawa majątkowe (art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Ustawodawca wyposażył gminę również we władztwo polegające na samodzielnym decydowaniu o sposobie zagospodarowania terenu.
Zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej jest możliwe w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako: u.s.g.). Stosownie do treści tego unormowania, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Analizując skargę na uchwałę rady gminy wnoszoną w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd administracyjny zobowiązany jest do badania, czy skarga spełnia wymagania formalne (termin, wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia), a następnie, gdy wymagania te zostały spełnione, przystępuje do badania legitymacji strony skarżącej. W przedmiotowej sprawie wymogi te zostały spełnione, wniosek zaś organu o odrzucenie skargi z powodu wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa z naruszeniem przepisów art. 52 i art. 53 ppsa jest niezasadny.
Do kwestionowanej uchwały nie ma bowiem zastosowania dyspozycja art. 52 § 3 ppsa, ponieważ sporna uchwała nie jest aktem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 i 4a. Stosownie zaś do art. 52 § 4 ppsa przypadku innych aktów takich jak sporna uchwała, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3 (czternaście dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności), nie ma zastosowania.
Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił (między innymi) w wyroku z dnia 23 lutego 2012 r. (II OSK 2451/11), że jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (porównaj: wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (porównaj: wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004).
Podkreślić należy, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (porównaj: wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (porównaj: wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).
Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kpa. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.
Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (porównaj: wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114).
Interes prawny w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej ma niewątpliwie właściciel nieruchomości (o ile zakwestionowany akt dotyczy jego nieruchomości). Interes ten znajduje ochronę w przepisach Kodeksu cywilnego (art. 140). Naruszenie interesu lub uprawnienia staje się przesłanką dopuszczalności skargi i otwiera dopiero drogę do jej merytorycznego rozpoznania (oceny). Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi.
W ślad za tym radzie gminy (miasta) nie można zarzucić, iż nie uwzględniła wezwania do usunięcia zarzucanego naruszeniem prawa. Rada działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego jej uznania i o ile uznania tego nie nadużywa, nieuwzględnienie wezwania nie może później skutkować stwierdzeniem przez sąd nieważności uchwały rady gminy (miasta). W efekcie podmiot wnoszący skargę do sądu administracyjnego musi mieć w złożeniu takiej skargi nie tylko interes prawny, rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem, lecz nadto ów interes prawny lub uprawnienie muszą być naruszone taką uchwałą.
W ocenie Sądu skarżąca nie legitymowała się w przedmiotowej sprawie wspomnianym interesem prawnym. Trzeba mieć na uwadze, że na mocy zaskarżonej uchwały Rada Miasta Olsztyna wyraziła jedynie zgodę na zwiększenie udziału Gminy Olsztyn w Olsztyńskim Towarzystwie Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. poprzez wniesienie wkładu niepieniężnego w postaci prawa własności nieruchomości niezabudowanej, położonej przy ul. Bałtyckiej w Olsztynie, składającej się z działki oznaczonej numerem ewidencyjnym 158/2, obręb 33, o pow. 1073 m kw., celem podwyższenia jej kapitału zakładowego. Strona skarżąca zaś podniosła w skardze, że jej interes prawny w kwestionowaniu przedmiotowej uchwały wynika z faktu, że jest ona współwłaścicielką własności gruntu w udziale 336/10 000 przynależnego do prawa odrębnej własności lokalu mieszkalnego położonego przy ul. A, sąsiadującego bezpośrednio z działką będącą przedmiotem tej uchwały oraz z faktu, że w maju 2002r., będąc radną, otrzymała od Prezydenta Miasta korespondencję wskazującą, że m.in. działka nr 33 – 158/2 nie będzie zabudowana i może być zagospodarowana jako teren rekreacyjny.
Odnosząc się do argumentacji strony skarżącej należy przede wszystkim podkreślić, że przedmiotem zaskarżonej uchwały nie jest zmiana przeznaczenia działki oznaczonej numerem ewidencyjnym 158/2, obręb 33. Kwestionowaną uchwałą zatem organ nie zmienił przeznaczenia spornego terenu z funkcji rekreacyjnej na budowlaną. Tym samym przytoczona argumentacja przez stronę skarżącą jest chybiona w kontekście rozpoznawanej sprawy. Podobnie nie mają waloru argumentu prawnego, zarówno ustne jak i pisemne twierdzenia strony skarżącej jakoby Prezydent Olsztyna zapewnił ją o tym, że sporna działka będzie niezabudowana. Takie ewentualne zapewnienia nie mają znaczenia prawnego dla rozpoznawanej sprawy, która dotyczy przecież uchwały wyrażającej zgodę na zwiększenie udziałów Gminy w Olsztyńskim Towarzystwie Budownictwa społecznego sp. z o. o..
Ponadto trzeba zauważyć, że zgoda na zwiększenie udziału Gminy Olsztyn w Olsztyńskim Towarzystwie Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. poprzez wniesienie wkładu niepieniężnego w postaci prawa własności rzeczonej nieruchomości niezabudowanej nie ma bezpośredniego wpływu na to, co będzie ewentualnie na tej działce wybudowane i jak ta hipotetyczna inwestycja wpłynie na chronione prawem uprawnienia ewentualnych właścicieli działek sąsiednich, w tym skarżącej. To dopiero na etapie ustalania warunków zabudowy a potem wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę możliwe będzie badanie interesu prawnego poszczególnych podmiotów, na których własność będzie oddziaływać przyszła inwestycja.
W konsekwencji należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała nie zmieniła w żaden sposób sytuacji prawnej skarżącej, a co za tym idzie nie naruszyła jej interesu prawnego. Stąd należy uznać brak legitymacji skargowej skarżącej w niniejszej sprawie. Skoro w niniejszej sprawie nie można przyjąć, by nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej - nie mogła ona skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., czego konsekwencją jest oddalenie skargi. Jak podnosi się w orzecznictwie NSA brak legitymacji procesowej stanowi podstawę do oddalenia skargi, a nie do jej odrzucenia z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., GSK 1342/04, publ.: LEX nr 169312, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, publ.: ONSAiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 2, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, publ.: Lex nr 192482).
Skoro skarżąca nie ma legitymacji skargowej - sąd administracyjny nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi. Dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy (miasta) otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, publ.: LEX nr 437511). Ustalenie, że skarżącej nie przysługuje legitymacja skargowa, uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny zasadności zarzutów dotyczących zakwestionowanej uchwały, a nawet formułowanie jakichkolwiek ocen na temat tej uchwały.
Należy jeszcze raz podkreślić, że konstrukcja regulacji zawartej w art. 101 u.s.g. nie budzi wątpliwości. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania. Kwestionując uchwałę w trybie omawianego przepisu, trzeba zatem dowieść, że zaskarżona uchwała naruszając prawo w zakresie wskazanym w skardze, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną strony skarżącej, czyli np. pozbawia ją pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. W ocenie Sądu, skarżąca nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą, a jej własną, indywidualną sytuacją prawną.
Z powyższych względów Sąd nie mógł rozpoznać pozostałych merytorycznych zarzutów skargi.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g., skargę oddalił