Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w związku z uzyskaniem informacji od M. D. (sąsiada inwestora), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wykonania wiaty położonej na posesji przy ul. W. w S. Postanowieniem z dnia 11 października 2007r. organ ten z uwagi na istotne odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, wstrzymał roboty budowlane związane z wykonaniem tej wiaty, a następnie decyzją z 24 stycznia 2008r. nakazał K. M. jej rozbiórkę.
Po rozpatrzeniu odwołania inwestora od tej decyzji została ona uchylona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (decyzją z 11 marca 2008r.), a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że w rozpoznawanej sprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, o czym świadczy brak niezbędnych dokumentów w aktach sprawy (protokołu potwierdzającego usytuowanie obiektu na działce, jego wymiarów oraz dokumentacji fotograficznej).
Ponadto wskazał na brak ustalenia, czy przedmiotowy obiekt budowlany wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia właściwemu organowi, co wiąże się z koniecznością zastosowania odpowiedniej procedury naprawczej, wynikającej z Prawa budowlanego. W konkluzji uzasadnienia organ odwoławczy zobowiązał organ I instancji do ustalenia, czy przedmiotowa wiata jest budynkiem w świetle obowiązujących przepisów oraz wyjaśnienia rozbieżności w ustaleniach i podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o obowiązujący stan prawny.
Kontynuując postępowanie wyjaśniające, organ I instancji przeprowadził oględziny spornej wiaty w wyniku których ustalił, że spełnia ona funkcje użytkowe budynków o przeznaczeniu gospodarczym i została wybudowana bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia do odpowiedniego organu. Wobec powyższego, postanowieniem z dnia 30 lipca 2008r. organ ten wstrzymał wykonywanie robót i nakazał przedłożenie inwestorowi do 28 lipca 2008r.:
- - zaświadczenie burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego,
- - czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 – Prawo budowlane,
- - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Wobec nie przedłożenia przez inwestora żądanych dokumentów, decyzją z dnia 7 stycznia 2009r., organ I instancji nakazał K. M. rozebrać dobudowane pomieszczenie sanitarne i częściowo obudowaną wiatę oraz uporządkować teren rozbiórki.
Na skutek odwołania inwestora od tej decyzji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (decyzją z dnia 19 lutego 2009r.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz poprzedzające ją postanowienie z dnia 30 lipca 2008r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji bez wszczęcia postępowania w sprawie budowy pomieszczeń sanitarnych orzekł co do istoty sprawy. Zobowiązał zatem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do ustalenia, czy w sprawie doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, czy też samowoli budowlanej. Ponadto nakazał ustosunkować się do podanego przez skarżącego pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z dnia 26 sierpnia 1992r.
Kontynuując postępowanie wyjaśniające, organ I instancji ustalił, że budowy spornej wiaty nie można uznać za istotne odstępstwo od decyzji pozwolenia na budowę z dnia 26 sierpnia 1992r. i decyzji pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczego z dnia 6 kwietnia 2001r. W ocenie organu I instancji przedmiotowa wiata stanowi odrębny obiekt budowlany i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W tych okolicznościach, organ ten postanowieniem z dnia 13 maja 2009r. wstrzymał wykonywanie robót budowlanych i ponownie wezwał inwestora do przedstawienia dokumentów uprawniających go do prowadzenia budowy. Wobec zaś nie przedłożenia tych dokumentów, decyzją z dnia 9 lutego 2010r., ponownie nakazał K. M. rozebrać częściowo obudowaną wiatę i uporządkować teren rozbiórki.
Po ponownym uwzględnieniu odwołania inwestora, decyzją z dnia 17 marca 2010r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz poprzedzającą ją postanowienie z dnia 13 maja 2009r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję oparł się na protokołach kontroli przeprowadzonych w dniach 3 czerwca 2008r. i 15 lipca 2008r., a zatem 1,5 roku przed wydaniem decyzji. Tymczasem, jak wynika z protokołów kontroli przeprowadzonych w dniach 3 czerwca 2008r. i 15 lipca 2008r. oraz pisma M. D. z dnia 9 października 2010r. obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania ulegał przekształceniom pomiędzy wskazanymi kontrolami. W tych okolicznościach, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji winien określić aktualny stan oraz obszar przedmiotowego obiektu budowlanego.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, M. D. (sąsiad inwestora) zarzucił organowi błędne wskazanie daty decyzji o nakazie rozbiórki spornej wiaty (9 luty 2010r. zamiast 7 styczeń 2009r.) oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wskazał przy tym, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 stycznia 2009r. nie funkcjonuje już w obrocie prawnym z uwagi na jej uchylenie decyzją z dnia 19 lutego 2009r. przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Uchylając decyzję I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, organ odwoławczy pominął bowiem istotę zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w art. 15 k.p.a. Zasada ta przewiduje dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie tej samej sprawy administracyjnej. Do uznania, że doszło do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy nie wystarcza stwierdzenie, że w tej samej sprawie zostały wydane dwie decyzje administracyjne, pierwsza przez organ pierwszej instancji, a druga przez organ odwoławczy. Konieczne jest natomiast, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone stosownym postępowaniem wyjaśniającym.
W sytuacji więc, gdy uprawniony podmiot wniósł odwołanie od decyzji wydanej przez organ orzekający w pierwszej instancji zadaniem organu odwoławczego było ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma bowiem charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu orzekającego w I instancji.
Przepis art. 138 k.p.a., co do zasady, ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie co do istoty sprawy. Możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji zaś stanowi wyjątek od tejże zasady, który może być stosowany tylko przy zaistnieniu przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten zezwala na wydanie decyzji kasacyjnej wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w omawianym przepisie. Takie zaś w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą. Organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozpoznania sprawy, a kompetencje kasacyjne posiada jedynie w zakresie ograniczonym ustawą, a więc tylko i wyłącznie wtedy, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości bądź w znacznej części. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych aniżeli te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a.
O tym, że podjęcie decyzji kasacyjnej jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 listopada 2005r., IV SA 1496/02, Monitor Prawniczy 2004/2/60).
W świetle powyższych argumentów za niewystarczające w niniejszej sprawie należy uznać stwierdzenie organu odwoławczego, że postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia. Koniecznym jest natomiast, aby uzupełnienie wymagało zakresu określonego w art. 138 § 2 k.p.a., to jest "całości" albo "znacznej części". Jeżeli zakres zalecanego uzupełnienia tym wymogom nie odpowiada, to dowody powinien przeprowadzić organ odwoławczy i wydać decyzję merytoryczną na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 2 listopada 2000r., V SA856/00, niepublikowany).
W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nie było podstaw prawnych do wydania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji o charakterze kasacyjnym. Jeżeli Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy nie jest wystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, to winien we własnym zakresie uzupełnić postępowanie wyjaśniające zgodnie z dyspozycją art. 136 k.p.a. Dopiero po dokonaniu przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego winien sprawę rozstrzygnąć decyzją merytoryczną, o treści zależnej od wyników tegoż postępowania.
W żadnym wypadku nie można zaakceptować postępowania organu odwoławczego, który w motywach swego rozstrzygnięcia podnosi wątpliwości, wymagające – w jego ocenie – wyjaśnienia, a sam unika przeprowadzenia dowodów uzupełniających, które pozwoliłyby na wyeliminowanie tychże wątpliwości i dokonanie oceny, czy przedmiotowy obiekt budowlany zmienił swój charakter. Zdaniem organu odwoławczego nie jest bowiem zgłaszanie wątpliwości, lecz jeśli się takie pojawią, to ich wnikliwe wyjaśnienie i usuwanie.
Uchylając się od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, do czego obliguje także organ odwoławczy art. 7 k.p.a., i od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, organ ten naruszył normę zawartą w art. 138 § 1 k.p.a., błędnie stosując w rozpoznawanej sprawie art. 138 § 2 k.p.a., a uchybienie tym przepisom miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uwzględni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku i po uzupełnieniu postępowania dowodowego, rozpozna sprawę merytorycznie.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach postępowania Sąd orzekł w myśl art. 200 ustawy p.p.s.a.