Uzasadnienie
W dniu 22 lutego 2011 r. Rada Miejska w Nowym Mieście Lubawskim podjęła uchwałę Nr VI-32/2011 w sprawie prowadzenia konsultacji z organizacjami pozarządowymi i podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego.
Podejmując przedmiotową uchwałę Rada uchwaliła, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia.
Wojewoda Warmińsko – Mazurski działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wydał w dniu 22 marca 2011 r. rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym stwierdził nieważność opisanej wyżej uchwały.
W uzasadnieniu wojewoda wskazał, że zapis dotyczący tego, iż uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia rażąco narusza art. 4 ust 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przedmiotową uchwałę należy zaliczyć do aktów prawa miejscowego, z uwagi na to, że zawiera ona normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym nadające się do bezpośredniego stosowania i skierowane do podmiotów zewnętrznych wobec gminy. Określenie błędnej daty wejścia w życie uchwały powodowało konieczność stwierdzenia jej nieważności.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Rada Miasta Nowego Miasta Lubawskiego zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa, tj. art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 4 ust 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca Rada wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że art. 40 ustawy o samorządzie gminnym nie zawiera definicji aktów prawa miejscowego, zaś katalog tych aktów obejmuje dwie grupy. Pierwszą stanowią akty wydawane na podstawie szczegółowych upoważnień ustawowych, drugą akty porządkowe i ustrojowo - organizacyjne wydawane na podstawie upoważnień generalnych. Kwalifikacja danego aktu do aktów prawa powszechnie obowiązującego musi być poprzedzona badaniem jego cech formalnych i materialnych. W orzecznictwie przyjęto pogląd, że akt prawa miejscowego to taki, który zawiera co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Treść regulaminu nie zawiera regulacji dotyczących kwestii ustrojowych gminy, czy też norm prawnych nakładających obowiązki lub przyznających uprawnienia określonym w nim adresatom. Przyjęty regulamin wytycza zasady konsultacji z podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego, nie zawiera zaś regulacji normatywnych oraz nie dotyczy określonego kręgu podmiotów, a także nie obejmuje norm o charakterze generalnym nadających się do bezpośredniego stosowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w rozstrzygnięciu nadzorczym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Kwestionowane przez Radę Miejską Nowego Miasta Lubawskiego rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia 22 marca 2011r. nie narusza prawa w przeciwieństwie do podjętej przez tę Radę uchwały w sprawie prowadzenia konsultacji z organizacjami pozarządowymi i podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego.
Na wstępie rozważań podnieść trzeba, że zgodnie z art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust.1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95) ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym podlegają akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące stanowione przez organ gminy. Wchodzą one w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Dlatego też ogłoszeniu w dzienniku urzędowym podlegają akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Przyjmuje się, iż dany akt organu gminy jest aktem prawa miejscowego jeśli jest aktem o charakterze normatywnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), ogólnym (generalnym) i abstrakcyjnym (J. Oniszczuk, Samorząd Terytorialny w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2002, str. 113).
Ponadto akt taki musi być wydany na podstawie upoważnienia ustawowego. Zatem o akcie prawa miejscowego można mówić, jeśli kształtuje on sytuację prawną nieograniczonej ilości adresatów (w tym też określonej ich kategorii) i może mieć zastosowanie w nieograniczonej ilości przypadków w przyszłości.
W skardze Rada Gminy zarzuciła, że regulamin przyjęty przedmiotową uchwałą nie dotyczy regulacji normatywnych, nie dotyczy nieokreślonego kręgu podmiotów, nie zawiera też norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym nadającym się do bezpośredniego stosowania, w związku z tym uchwała ta powinna wejść w życie z dniem jej podjęcia.
Powyższego poglądu w ocenie sądu orzekającego w sprawie nie można podzielić. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873 ze zm.) organy administracji publicznej prowadzą działalność w sferze zadań publicznych we współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy. Jedną z form tej współpracy jest konsultowanie z tymi organizacjami i podmiotami projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących ich działalności statutowej (art. 5 ust. 2 pkt 3 i 4 cytowanej wyżej ustawy).
W związku z tym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego został upoważniony do określenia w drodze uchwały szczegółowego sposobu konsultowania z radami działalności pożytku publicznego lub organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust.3 ustawy projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach działalności statutowej tych organizacji (art. 5 ust. 5 cytowanej ustawy). Zaskarżona uchwała została wydana właśnie na podstawie tego upoważnienia. Nie może być zatem wątpliwości, iż podjęto ją w ramach upoważnienia ustawowego.
Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że nie jest ona kierowana do nieograniczonego kręgu adresatów. Uchwała ta określa bowiem sposób konsultacji aktów prawa miejscowego z organizacjami spełniającymi kryteria określone w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Nie stanowi bowiem o sytuacji konkretnego adresata, ale o wszystkich, którzy spełniają określone kryteria. Stanowisko takie przedstawił także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 marca 2001 r. w sprawie SA/Bk 1532/00 (Lex 55438).
Podnieść należy też, że zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie I OSK 669/06 (Lex 275445) dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Bez wątpienia ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie ma charakter normatywny, a przepisy tam zawarte kształtują sytuację prawną obywateli.
W sytuacji więc gdy ustawa ta przyznaje organizacjom w niej wskazanym m. in. prawo do konsultowania z nimi aktów prawa miejscowego, mieszczących się w zakresie ich statutowej działalności, a przedmiotowa uchwała stanowi wykonanie tego uprawnienia, to nie sposób uznać, że uchwała nie kształtuje sytuacji prawnej adresatów ustawy.
Dlatego też na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz.1270) skargę należało oddalić.