Uzasadnienie
Decyzją z "[...]" wydaną z upoważnienia Burmistrza O. przez Zastępcę Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. (dalej jako: organ I instancji), na podstawie art. 3 pkt 11, art. 17, art. 20, art. 24 i art. 26 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 111, dalej jako: u.ś.r.), odmówiono przyznania D.M. (dalej jako: strona lub skarżąca) świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że z akt sprawy wynika, że córka wnioskodawczyni od urodzenia posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności na okres stały, jednakże w związku z tym, że strona ma ustalone prawo do emerytury, w myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne jej nie przysługuje.
W złożonym odwołaniu strona wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Podniosła, że córka posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane na stałe, bowiem od urodzenia choruje na dziecięce porażenie mózgowe i wymaga całodobowej opieki. Podała również, że kwota uzyskiwanej przez nią emerytury jest tak niska, że nie pozwala na zapewnienie córce należytej opieki. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych, strona wniosła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy ustawową wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą uzyskiwanej emerytury.
Decyzją z "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (dalej jako: Kolegium lub organ odwoławczy) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że strona nie jest aktywna zawodowo i pobiera emeryturę z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od 1 października 2017 r. w związku z osiągnięciem wieku emerytalnego. Wskazano, że z treści orzeczenia z "[...]" Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w O. wynika, że córka strony zalicza się do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności orzeczonym na stałe, przy czym niepełnosprawność istnieje od urodzenia a ustalony znaczny stopień niepełnosprawności istnieje od dnia 24 marca 2006 r. Strona opiekuje się swoją niepełnosprawną córką, sprawując nad nią całodobową opiekę i udzielając pomocy we wszystkich czynnościach życia codziennego. Jednakże w ocenie Kolegium brak jest podstaw prawnych do przyznania stronie wnioskowanego świadczenia, bowiem strona pobiera świadczenie emerytalne.
Wskazano, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza wprost prawo do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które mają przyznane prawo do emerytury i sprawują opiekę nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślono, że odmowa przyznania osobom, mającym ustalone prawo do emerytury, świadczenia pielęgnacyjnego nie narusza zasady równości, bowiem cechą istotną osób, mających uzyskać świadczenie pielęgnacyjne w oparciu o przepisy u.ś.r. jest to, że nie uzyskują dochodów z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą. Osoba, której przyznano emeryturę, dochód taki posiada.
W skardze na powyższą decyzję strona podniosła, że wydane przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie jest dla niej krzywdzące. Skarżąca przedstawiła ponownie stan faktyczny niniejszej sprawy. Podkreśliła, że nie mogła pracować, gdyż musiała zająć się niepełnosprawną córką, która potrzebuje całodobowej opieki i dlatego ma tak niską emeryturę, tj. 460 zł. Podniosła, że nie może zapewnić córce należytej opieki, gdyż potrzebuje ona m.in. dużo lekarstw i środków czystości. Wyjaśniła ponadto, że jej mąż również jest ciężko chory i nie może jej pomóc.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został złożony przez skarżącą 26 maja 2020 r. (data nadania przesyłki pocztowej), a jego odpis został doręczony organowi 3 czerwca 2020 r. W zakreślonym terminie organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Przechodząc do meritum sprawy podnieść należy, że z ustaleń organów wynika, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., gdyż skarżąca sprawuje opiekę nad córką, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe, ze wskazaniem, że niepełnosprawność istnieje od urodzenia i z tego powodu zrezygnowała z zatrudnienia. Organy uznały jednak, że skarżącej nie przysługuje wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., bowiem posiada ona ustalone prawo do emerytury. Jak wynika bowiem ze zgromadzonego materiału dowodowego rozpoznawanej sprawy skarżąca ma przyznaną emeryturę od 1 października 2017 r., tj. od osiągnięcia wieku emerytalnego, zaś wysokość świadczenia emerytalnego w lutym 2020 r. wyniosła 512,27 zł brutto, tj. 464,99 zł netto (k.8 akt administracyjnych).
W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie prawo do emerytury nie może automatycznie przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 stycznia 2020 r. (sygn. akt I OSK 2392/19, dostępny w Internecie), taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie narusza fundamenty aksjologiczne wyrażone w zasadach Konstytucji RP. Podkreślono, że celem regulacji prawnej zawartej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest udzielenie przez państwo pomocy osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym zrekompensować jej utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjonalnego dochodu.
Z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a tym samym pozbawienie się własnego źródła dochodu wynikającego z pracy świadczonej osobiście na podstawie umowy o pracę (lub innych podstawach nawiązania zatrudnienia) lub innej pracy zarobkowej świadczonej osobiście na podstawie umów cywilnoprawnych. Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym substytuować utracony dochód, w zamian za sprawowanie stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ustawodawca zróżnicował jednakże świadomie sytuację osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny w ten sposób, że po pierwsze, tych którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, po drugie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne, a po trzecie, tym którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń.
W pierwszej sytuacji ratio legis takiego rozwiązania prawnego wynikało z tego, iż osoby, których pozbawiano ex lege prawa do świadczenia pielęgnacyjnego posiadały już zapewnione źródło utrzymania. Decyzja ustawodawcy pozostawała tym samym w pełnej zgodności z celem, któremu służyło wprowadzenie do systemu zabezpieczenia społecznego przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego i była racjonalna w sytuacji, gdy wysokość świadczenia pielęgnacyjnego była niższa od wysokości świadczeń wyłączających prawo do niego. Skład orzekający NSA nie znalazł przesłanek, uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi prowadzić do takiego zdekodowania jego treści, który nie jest sprzeczny nie tylko z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji).
Egzegeza tego przepisu musi być bowiem zgodna z innymi normami systemu prawa. Ustalenie jego znaczenia musi także uwzględniać jego cel i rolę społeczną, którą winien on pełnić. Wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób mających ustalone prawo do emerytury w chwili wejścia w życie u.ś.r. było uzasadnione, gdyż ówczesna wysokość tego świadczenia była niższa od najniższej emerytury. Tym samym, osoba pobierająca emeryturę nie ponosiła straty finansowej pobierając emeryturę. Odwrócenie relacji ekonomicznych świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury musi wiązać się z realizacją celu tego przepisu i nie może stawiać osoby pobierającej emeryturę w sytuacji ekonomicznie gorszej niż byłaby wówczas, gdyby nie posiadała ustalonego prawa do emerytury.
Także w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych wskazuje się, że zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości tej emerytury. Brak jest bowiem racjonalnych argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.
W związku z tym posiadanie uprawnienia do emerytury nie stanowi przeszkody do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie uzasadnia przyznanie go w wysokości pomniejszonej o tę emeryturę, przy czym chodzi o emeryturę faktycznie otrzymywaną, czyli w tzw. wysokości netto – pomniejszonej o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 774/19; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1234/19, dostępne w Internecie).
Należy ponadto podkreślić, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej. Przykładem jest skarżąca, która gdyby nie sprawowała opieki nad córką mogłaby "dorobić" do minimalnej emerytury.
W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że orzekające organy dokonały niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.