Uzasadnienie
Decyzją z "[...]" Burmistrz A (dalej: "organ pierwszej instancji") odmówił T. C. (dalej: "Skarżąca") przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad L. C., od 1 stycznia 2020 r. w kwocie 1.830,00 zł miesięcznie.
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że Skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad synem. Jak wynikało z orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzeczeń o Niepełnosprawności syn Skarżącej został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności, na stałe, a niepełnosprawność powstała przed 16 rokiem życia i istnieje od dziecka. Organ pierwszej instancji stwierdził, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdyż Skarżąca ma ustalone prawo do emerytury.
W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu Skarżąca podała, że otrzymywana emerytura jest znacznie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. Oczekiwała zatem, że zostanie jej przyznane wyrównanie do wysokości tego świadczenia. Dodała, że z uwagi na pogarszający się stan zdrowia syna, musiała w 1990 r. zrezygnować z pracy zarobkowej i poświęcić się całodobowej opiece nad nim. Zaznaczyła, że nie ma dodatkowych możliwości zarobkowania. Oceniła jako niesprawiedliwe, że pomimo 20 lat pracy zawodowej i jednoczesnego sprawowania opieki na niepełnosprawnym od dzieciństwa synem, nie może otrzymać świadczenia pielęgnacyjnego przyznawanego osobom, które nigdy nie pracowały.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium") decyzją z "[...]" utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 – dalej: "u.ś.r."), świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do emerytury. Przyznało, że Skarżąca spełnia warunki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Z uwagi jednak na ustalone prawo do emerytury, w sprawie zachodzi negatywna przesłanka, wskazana w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wykluczająca możliwość uwzględnienia wniosku Skarżącej.
Kolegium zauważyło ponadto, że ustawodawca nie wyłączył stosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) u.ś.r., gdy kwota świadczenia pielęgnacyjnego jest wyższa od kwoty uzyskiwanego świadczenia wymienionego w tym przepisie. Nie przewidział także możliwości wyboru przez osobę wnioskującą świadczenia korzystniejszego, które pociąga za sobą "automatyczną" rezygnację z dotychczas pobieranego świadczenia tak, jak w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Podkreśliło też, że warunki, jakie muszą zostać spełnione, aby możliwe było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zostały precyzyjnie i wiążąco określone w ustawie i nie jest możliwe zastosowanie tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że przyznanie tego świadczenia nie jest zależne od subiektywnego osądu organu, lecz od spełnienia ściśle określonych przesłanek pozytywnych, przy braku wystąpienia przesłanek negatywnych.
Skarżąca wywiodła skargę do tut. Sądu na powyższą decyzję Kolegium, w której powtórzyła argumenty zwarte w odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W sprawie jest bezsporne, że Skarżąca spełnia przesłanki pozytywne, od których przepisy uzależniają prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Organy obu instancji stanęły jednocześnie na stanowisku, że skoro Skarżącej została przyznana emerytura, to okoliczność ta wyczerpuje przesłankę negatywną, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 - dalej: "u.ś.r.").
Wskazany przepis przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.
Sąd podziela poglądy prawne dotyczące wykładni cytowanego przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 i 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20 oraz wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18 i z 30 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1045/18, wyrok WSA w Krakowie z 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 137/19, wyrok WSA w Gdańsku z 12 września 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 472/19, wyrok WSA w Rzeszowie z 25 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 676/19, - dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). We wskazanych wyrokach podkreślana jest potrzeba uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej, gdyż proces wykładni prawa nie może ograniczać się do dyrektyw językowych.
Zauważa się, że zastosowanie dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała NSA składu 7 sędziów z 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, CBOSA).
W orzecznictwie zauważa się również, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. winna uwzględniać także kontekst historyczny pojawienia się tego przepisu w systemie prawa, który przesądza o konieczności zastosowania reguł wykładni systemowej i funkcjonalnej. Należy zauważyć, że w dacie uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego była niższa niż najniższe ówczesne wysokości świadczeń wyłączających prawo do tego świadczenia. Tym samym wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którego celem jest zrekompensowanie danej osobie strat, jakie ponosi w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, było uzasadnione i zgodne z systemem aksjologicznym wyrażonym w Konstytucji RP. W przypadku osób, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było konsekwencją posiadania źródła utrzymania, którego wysokość przewyższała pierwotnie wysokość tego świadczenia.
Ta relacja ekonomiczna przedmiotowych świadczeń utrzymywała się do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już niemal dwukrotnie wyższe od otrzymywanej przez Skarżącą emerytury. Intencją ustawodawcy wprowadzającego przedmiotowe wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Podkreśla się, że odczytanie znaczenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w obecnych realiach jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej oraz funkcjonalnej (zob. wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19, CBOSA).
Wymaga zauważenia, że zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, organy władzy publicznej powinny dokonywać prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., która pozwoli na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.
Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych we wskazanym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (zob. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 9 marca 1988 r., U 7/87, 6 maja 1998 r., K 37/97, 20 października 1998 r., K 7/98, z 17 maja 1999 r., P 6/98, 4 stycznia 2000 r., K 18/99, 18 grudnia 2000 r., K 10/00 z 21 maja 2002 r., K 30/01, z 28 maja 2002 r., P 10/01, z 18 marca 2014 r., SK 53/12). Istotną cechą osób, którym na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zaś zróżnicowana w ten sposób, że te osoby, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., zostały pozbawione prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, osobom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. Jak podkreślał wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny, wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach (por. np. wyroki z: 23 listopada 2010 r., K 5/10, 19 kwietnia 2011 r., P 41/09, 18 czerwca 2013 r., K 37/12, 5 listopada 2013 r., K 40/12 i 17 czerwca 2014 r., P 6/12).
Zaznaczyć trzeba, że wypowiadając się odnośnie do zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych, w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., sygn. K 38/13 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.
Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że nie można znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne (zob. np. wyroki NSA z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19 i 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, CBOSA).
Przy wykładni omawianego przepis należy mieć również na względzie, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.
Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że prawidłowa prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. powoduje konieczność umożliwienia osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego.
Należy podkreślić, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził w art. 27 ust. 5 u.ś.r. zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Przepis ten przewiduje, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 53, dalej: "u.e.r.f.u.s."), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.
Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.
Biorąc pod uwagę przedstawione zasady konstytucyjne należy uznać, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna mieć prawo do dokonania wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (w niniejszej sprawie – emerytury). Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s., zgodnie z którym prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.).
Emerytura jest prawem niezbywalnym, jednak uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury (tak NSA w wyroku z 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20, CBOSA).
O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien Skarżącą poinformować, co wynika z art. 9 i art. 79a k.p.a. Taka informacja powinna być udzielona stronie, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Podkreślić jednocześnie należy, że konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.
W niniejszej sprawie organy administracji zaniechały poinformowania Skarżącej o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia oraz o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały strony też do złożenia brakujących dokumentów. Powyższe skutkowało przedwczesną odmową przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia.
Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że organy obu instancji dokonały niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i przedwcześnie odmówiły przyznania Skarżącej świadczenia z uwagi na pobieranie przez nią emerytury, bez uprzedniego pouczenia jej i wezwania do wykazania, że zawiesiła prawo do emerytury i wstrzymano wypłatę tego świadczenia.
Rozstrzygając sprawę ponownie, organ na podstawie art. 153 p.p.s.a. zastosuje się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Weźmie zatem pod uwagę prawidłową wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i poinformuje Skarżącą o możliwości wyboru świadczenia oraz wezwie do złożenia stosownych dokumentów, umożliwiających wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego, z odpowiednim pouczeniem. Następnie, w zależności od wykonania przez Skarżącą nałożonego obowiązku, rozstrzygnie sprawę.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.