Uzasadnienie
Postanowieniem z 12 listopada 2021 r. Prezydent Olsztyna (dalej: "organ pierwszej instancji") zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne, prowadzone na wniosek L.S. i R.S. (dalej: "skarżący", "inwestorzy"), w sprawie ustalenia warunków zabudowy, dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przy [...].
W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji poddał, że postanowieniem z 3 lipca 2020 r. zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 100 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", do czasu ustalenia następców prawnych po zmarłych właścicielach działki nr [...], w związku ze złożeniem wniosków o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłych do sądu rejonowego. Następnie, 23 grudnia 2020 r. inwestorzy skorygowali wniosek, w związku z kupnem części udziałów w nieruchomości sąsiedniej (działki nr [...]), rozszerzając teren objęty wnioskiem o tę działkę. Organ pierwszej instancji zaznaczył, że na mocy postanowienia z 5 czerwca 2003 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po J.M., spadek odziedziczyli: Z.M. (1/2 części spadku) i (po 1/6 części spadku) W., B. i H.M. Stwierdził, że nie ustalono, kto dziedziczy po zmarłych H.M. i Z.M, zatem nie ustała przyczyna zawieszenia postępowania, wobec czego 29 marca 2021 r. organ odmówił, na wniosek inwestorów, podjęcia zawieszonego postępowania.
Postanowieniem z 10 czerwca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: "Kolegium") uchyliło ww. postanowienie w całości, wskazując na niewłaściwą podstawę prawną zawieszenia postępowania. Prezydent podjął zawieszone postanowienie w celu wystąpienia do sądu, na podstawie art. 30 § 5 k.p.a., o wyznaczenie kuratora spadku po K.K. prawdopodobnym spadkobiercy W.O, który dziedziczył po Z.M., dziedziczącej spadek po J.M. Podkreślił, że organ administracji nie może sam ustalić praw do spadku po zmarłej stronie, a zatem wezwanie spadkobierców, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., nie jest w takiej sytuacji możliwe. Ze względu na powyższe oraz w celu niedopuszczenia do możliwości wznowienia postępowania po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., Prezydent zawiesił toczące się postępowanie.
W złożonym zażaleniu skarżący podnieśli, że postępowanie zawieszono z uwagi na nieustalenie osoby reprezentującej jedynie minimalny udział we współwłasności działki sąsiedniej (ok. 4%), w sytuacji gdy ponad 95% udziału we współwłasności tej działki przypada inwestorom. Tym samym, nie było podstaw do zawieszenia postępowania na czas oczekiwania na ustalenie kuratora spadku po K.K. Dodali, że potencjalnymi spadkobiercami W.O. są osoby, będące uczestnikami toczącego się postępowania o stwierdzenie nabycia spadku. Skarżący podnieśli, że ten zmarły na krótko przed śmiercią sporządził kilka testamentów, w których jako swoich spadkobierców wskazywał różne osoby, zatem K.K. jest tylko jedną z wielu tych osób.
Nadto z uwagi na wątpliwości co do zdolności W. O. do działania z rozeznaniem, sąd zwrócił się o sporządzenie opinii w tym zakresie i prawdopodobnie wszystkie testamenty sporządzone przez ww. zostaną uznane za nieważne. Z uwagi zaś na to, że jest on osobą całkowicie obcą wobec W. O., nie będzie podstaw do uznania go za spadkobiercę ustawowego. Zauważyli, że skoro nie zostało zawieszone postępowanie sądowe o spadek po W. O., którego uczestnikiem był K. K. (z uwagi na jego śmierć), to może to wskazywać, że ustalono spadkobierców (spadkobiercę) tego zmarłego.
Skarżący dodali, że organ administracji publicznej może wystąpić do sądu jedynie o ustanowienie kuratora, o którym mowa w art. 30 § 5 k.p.a., nie zaś kuratora spadku. Wskazali ponadto, że sąsiedzi muszą być stroną postępowania w sprawie o warunki zabudowy, tylko gdy mają interes prawny. Jeżeli zaś inwestycja nie jest uciążliwa dla sąsiadów, to nie są oni stronami postępowania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 8 lutego 2022 r. utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy w całości.
Kolegium wyjaśniło w uzasadnieniu, że skoro osoby figurujące rejestrach jako współwłaściciele przedmiotowej działki zmarły na długo przed wszczęciem postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, w związku z czym zawieszenie postępowania do czasu ustalenia ich spadkobierców na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. nie jest możliwe. Podkreśliło jednocześnie, że obowiązkiem organu jest ustalenie pełnego kręgu stron postępowania. Prowadzenie postępowania bez udziału wszystkich jego stron, wbrew obowiązkowi określonemu w art. 10 § 1 k.p.a., byłoby dotknięte istotną wadą i mogłoby być kwestionowane w trybie wznowienia postępowania. Zaznaczyło, że w sytuacji gdy przymiot strony przysługuje właścicielom określonej nieruchomości, ustalenie następstwa prawnego po właścicielach, którzy zmarli przed wszczęciem postępowania administracyjnego, ma charakter zagadnienia wstępnego, gdyż łączy się z ustaleniem, komu przysługuje przymiot strony, a bez ustalenia wszystkich stron postępowania nie jest możliwe jego prowadzenie.
Kolegium oceniło, że w niniejszej sprawie nie ma oczywistego stanu faktyczno-prawnego. Osoby, będące spadkobiercami osób figurujących w rejestrach jako właściciele przedmiotowej działki, również nie żyją i mimo podejmowanych działań, organ dotychczas nie ustalił wszystkich następców prawnych współwłaścicieli tej działki i wszystkich jej aktualnych współwłaścicieli. W związku z tym zawieszenie postępowania jest konieczne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Konsekwencją nieustalenia i braku zawiadomienia o postępowaniu wszystkich stron oraz braku uczestnictwa przez te strony w postępowaniu, bez własnej winy, byłoby zaistnienie wady, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutów zażalenia, Kolegium wskazało, że bez znaczenia dla oceny przysługiwania współwłaścicielowi działki stanowiącej teren inwestycji statusu strony jest wielkość przypadającego tej osobie udziału we współwłasności.
W złożonej skardze skarżący zarzucili naruszenie:
- - art. 28 k.p.a. przez bezpodstawne uznanie za stronę postępowania pozostałego współwłaściciela lub współwłaścicieli nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja - innego/innych niż inwestor, podczas gdy w świetle tego przepisu stronami postępowania w sprawie o warunki zabudowy są inwestor, a także mogą nimi być właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio lub pośrednio z nieruchomością, na której planowana jest realizacja inwestycji, które to naruszenie miało wpływ na wydane postanowienie, gdyż doprowadziło do uznania, że (zdaniem organu) w postępowaniu powinni uczestniczyć następcy prawni W. O., który był jednym ze współwłaścicieli nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja, zaś takim następcą prawnym W. O. może być spadkobierca K. K. jako potencjalnego spadkobiercy W.O.;
- - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez jego bezpodstawne zastosowanie, w sytuacji gdy nie istniała potrzeba rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, za które organ uznał konieczność rozstrzygnięcia wniosku o ustanowienie kuratora spadku po K. K. z uwagi na to, że nie zostało ustalone, że ta osoba była następcą prawnym jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, na której ma być prowadzona inwestycja, nadto potrzeba zawieszenia postępowania nie istniała także z tego względu, że zagadnienie ma charakter procesowy a nie materialny, co doprowadziło do błędnego zastosowania art. 97 k.p.a. i wydania zaskarżonego postanowienia.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.
W uzasadnieniu skargi wywiedli m.in., że stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie są wszyscy współwłaściciele nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja, chyba że wszyscy są jednocześnie inwestorami. Interes prawny takich współwłaścicieli (innych niż inwestor) w wystarczającym stopniu chronią przepisy o współwłasności, w szczególności możliwość sprzeciwienia się prowadzeniu inwestycji jako czynności przekraczającej zwykły zarząd nieruchomością (art. 199 Kodeksu cywilnego), a także przepisy Prawa budowlanego, które dla realizacji zamierzeń budowlanych wymagają posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zauważyli, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.
Tym samym nie ma przesłanek, aby innych współwłaścicieli nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja, traktować jako stronę postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Podnieśli ponadto, że bardzo niewielki udział spadkobierców (spadkobiercy) - w wysokości 4 % - we współwłasności nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja, także nie pozwala na traktowanie ich jako stron postępowania administracyjnego. Wywiedli też, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zagadnienie wstępne ma charakter "materialny", a nie procesowy, a ustalenie kręgu stron w postępowaniu nie ma charakteru materialnego i nie wpływa na treść decyzji. Ustalenie kuratora spadku nie może być traktowane jako zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Dodali, że motywowanie zawieszenia postępowania potrzebą ustalenia kuratora spadku po K. K. nie mogło znaleźć podstawy w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. także z tego względu, że organ nie ustalił, że K. K. jest faktycznie spadkobiercą W. O. Organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów i argumentacji skarżących.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Celem postępowania administracyjnego jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie przez organ administracji indywidualnej sprawy w formie decyzji administracyjnej. Realizacji tego celu służą ogólne zasady - szybkości i prostoty postępowania, ekonomii procesowej i ciągłości postępowania, w tym także jego integralności (koncentracji i nieprzerywalności). Jednocześnie, prowadzenie postępowania w sposób sprawny i ciągły nie może naruszać wymogu jego prawidłowości, w tym zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, określonej w art. 10 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.".
Należy zatem podkreślić, że w celu realizacji tej zasady organ prowadzący postępowanie powinien w pierwszej kolejności ustalić, komu przysługuje w tym postępowaniu przymiot strony. Zaznaczyć należy, że od zasady czynnego udziału stron w postępowaniu – zgodnie z § 2 – organy administracji mogą odstąpić tylko, jeżeli załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.
Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Każdy, kto ma w tym prawny interes, winien więc być zawiadomiony o postępowaniu, bez względu na to, na jakim etapie tego postępowania nabył stosowne uprawnienia. W postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy stroną postępowania są, obok właściciela i użytkownika wieczystego gruntu objętego zainwestowaniem, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z nieruchomością, na której ma być zlokalizowana planowana inwestycja oraz właściciele lub użytkownicy nieruchomości położonych w dalszej odległości, jeżeli znajdują się one w obszarze oddziaływania tej inwestycji (tak NSA w wyroku z 7.04.2022 r., II OSK 2544/19, dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wbrew zatem stanowisku skarżących, współwłaściciel nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, bez względu na wysokość udziału w tej nieruchomości i bez względu na to, czy jest jednocześnie wnioskodawcą – inwestorem, ma prawo uczestniczenia w tym postępowaniu.
Podkreślić bowiem należy, że żaden przepis ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503), dalej: "u.p.z.p.", w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy czy też art. 28 k.p.a., nie pozwalają na odmienny wniosek. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Nie można też podzielić stanowiska skarżących, że w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy organ administracji nie musi zapewniać współwłaścicielowi nieruchomości objętej wnioskiem inicjującym to postępowanie możliwości czynnego uczestnictwa w postępowaniu i ochrony swoich praw na podstawie przepisów u.p.z.p. oraz k.p.a., gdyż może on poszukiwać jej na dalszych etapach procesu inwestycyjnego, to jest dopiero na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę czy na gruncie przepisów kodeksu cywilnego, regulujących zarząd rzeczą wspólną i sankcje dokonania czynności zarządu wbrew regułom zawartym w art. 199 i art. 201 kodeksu cywilnego. Organ administracji jest zobligowany do stosowania przepisów regulujących dane postępowanie administracyjne i nie zwalnia go z tego obowiązku możliwość skorzystania przez stronę z uprawnień przewidzianych przez inne ustawy.
Przyznać należy, że stosownie do art. 63 ust. 2 zd. pierwsze u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Nie oznacza to jednakże, że organ administracji może prowadzić postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy z pominięciem podmiotów, którym przysługuje w tym postępowaniu interes prawny. Gdyby wolą ustawodawcy było, aby stroną takiego postępowania był wyłącznie wnioskodawca, dałby temu wyraźnie wyraz, tak jak uczynił to np. w art. 63 ust. 5 zd. drugie u.p.z.p., zgodnie z którym stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1, są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie.
Jak słusznie zwróciły uwagę organy obu instancji, prowadzenie postępowania administracyjnego bez udziału wszystkich jego stron, wbrew obowiązkowi określonemu w art. 10 § 1 k.p.a., byłoby dotknięte istotną wadą i mogłoby być kwestionowanie w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Zasadny jest więc wniosek, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy powinno toczyć się z udziałem wszystkich właścicieli/współwłaścicieli nieruchomości, które znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej wnioskiem inwestora, a jeżeli których z właścicieli nie żyje, to z udziałem jego spadkobierców. Postępowanie to dotyczy bowiem interesów prawnych tych osób w rozumieniu art. 28 k.p.a. i powinny one brać udział w postępowaniu administracyjnym, aby miały możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, zgłaszać żądania i wnioski.
Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 26 lutego 2020 r., I OSK 2119/18, zgodnie z którym, w sytuacji gdy przymiot strony przysługuje właścicielom określonej nieruchomości, ustalenie następstwa prawnego po dawnych właścicielach, którzy zmarli przed wszczęciem postępowania administracyjnego ma charakter zagadnienia wstępnego, gdyż łączy się z ustaleniem, komu przysługuje przymiot strony. Bez ustalenia wszystkich stron postępowania nie jest możliwe jego prowadzenie. Jak podkreślił NSA w uzasadnieniu ww. wyroku, spadkobranie nie jest kategorią prawa administracyjnego, nie jest więc możliwe, by organ administracji samodzielnie ustalił spadkobierców właściciela nieruchomości, nawet gdyby dysponował danymi potencjalnych spadkobierców, gdyż dowodem istnienia następstwa prawnego nieżyjących osób fizycznych może być jedynie postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia.
Domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą (art. 1025 § 2 kc). Spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia, tylko stwierdzeniem nabycia spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia (art. 1027 kc). Mimo deklaratoryjnego charakteru powyższych aktów, niedopuszczalne jest przyjmowanie domniemania posiadania interesu prawnego w sprawie przy braku dokumentu stwierdzającego nabycie spadku (prawomocnego postanowienia sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia przez notariusza), ponieważ ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie może samodzielnie orzekać w materii należącej do kognicji sądów powszechnych. Dopiero wykazanie następstwa prawnego prawomocnym postanowieniem sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktem poświadczenia dziedziczenia przez notariusza jest podstawą dla przyjęcia istnienia legitymacji do bycia stroną postępowania administracyjnego.
Jeżeli organ nie dysponuje dowodem w postaci jednego z powyższych dokumentów co do następców prawnych osób zmarłych, nie może ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron.
Niezasadnie zatem skarżący zarzucają, że art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie miał zastosowania w sprawie.
Ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, że po zmarłym 27 marca 1987 r. właścicielu działki nr [...]J.M. dziedziczyli: Z.M, W.M, B.M i H.M (zob. postanowienie Sądu Rejonowego w Olsztynie z 5 czerwca 2003 r., [...]). Po zmarłym 29 marca 2012 r. W.M dziedziczą A.M i E. S (zob. akt poświadczenia dziedziczenia z 24 listopada 2020 r., [...]), natomiast po zmarłym 14 lutego 2004 r. B. M. dziedziczył M. M. (zob. postanowienie Sądu Rejonowego w Olsztynie z 29 września 2004 r. r., [...]). Jak natomiast wynika z pisma Sądu Rejonowego w Olsztynie z 26 maja 2020 r., w tym Sądzie nie toczyło się postępowanie spadkowe po W.M i H.M.
Ponadto, jak podały E.S. w piśmie z 25 maja 2020 r. i A.M w piśmie z 25 maja 2020 r., w odpowiedzi na pismo organu pierwszej instancji z 6 maja 2020 r., o wskazanie spadkobierców dziedziczących po spadkobiercach J.M., postępowanie spadkowe dotyczące ww. działki nie zostało przeprowadzone, a ponadto nie mają one kontaktu z trzecim spadkobiercą, który na stałe mieszka poza granicami kraju. Z zażalenia i ponaglenia skarżących z 6 kwietnia 2021 r. wynika ponadto, że na podstawie akt sądowych ustalili oni, że w toku postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym w Olsztynie sygn. [...], spadkobiercą po Z.M. jest W.O, a sprawa o stwierdzenie nabycia spadku po tym zmarłym toczy się w tym Sądzie pod sygnaturą [...].
Ponadto, skarżący wskazali, że z akt ww. sprawy wynika też, że spadkobiercami H.M są: A.M., E.S., M.M i ewentualnie D.S. W postanowieniu z 12 listopada 2021 r. organ pierwszej instancji wskazał, że prawdopodobnym, wskazanym przez Sąd, spadkobiercą W. O. może być K.K. Skarżący m.in. w pismach z 1 i 27 grudnia 2021 r. podnieśli, że potencjalnymi spadkobiercami W. O. mogą być inne osoby i zażądali, aby organ pierwszej instancji wystąpił do sądu o ustanowienie kuratora spadku dla tego zmarłego. Dodali, że przed Sądem Okręgowym w Olsztynie toczy się postępowanie sygn..[...] o stwierdzenie nabycia spadku po tym zmarłym.
W aktach administracyjnych nie ma dokumentu, z którego wynikałoby, że ww. postępowania zostały prawomocnie zakończone. Brak jest zatem bezspornych informacji, kto jest spadkobiercami W.O. i H.M. – zmarłych przed wszczęciem postępowania administracyjnego z wniosku skarżących. Tym samym, w sprawie nie będzie miał zastosowania art. 30 k.p.a., zgodnie z którymi w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni (§ 4), a w sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku - kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej (§ 5). Mimo że ostatni z powołanych przepisów w przewidzianych w nim sytuacjach pozwala na kontynuowanie postępowania w przypadku śmierci strony oraz braku jej następców prawnych (łącząc to z ewentualnym obowiązkiem organu wystąpienia o wyznaczenie przez sąd kuratora), możliwość ta dotyczy jednak tylko sytuacji śmierci strony w toku już prowadzonego postępowania administracyjnego.
Należy zauważyć, że jeżeli w takiej sytuacji wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105), zachodzi przesłanka do obligatoryjnego zawieszenia postępowania z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a.
Wobec braku dokumentów pozwalających stwierdzić następstwo prawne po ww. zmarłych i prawnej możliwości samodzielnego dokonania tych ustaleń przez organ administracji, może się to odbyć wyłącznie na podstawie postanowienia sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku. Tym samym ustalenie spadkobierców ww. osób stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., od którego uprzedniego rozstrzygnięcia uzależnione jest prawidłowe przeprowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej także na tej działce (por. wyrok NSA z 28.05.2020 r., II OSK 2504/19).
Zaznaczyć należy, że Prezydent w sentencji postanowienia z 12 listopada 2021 r. powołał art. 97§ 1 pkt 1 k.p.a. Kolegium dostrzegło to uchybienie i oceniło, że nie ma ono wpływu na wynik sprawy. Ocenę tę należy podzielić. Zaznaczyć należy, że stosownie do art. 99 zd. drugie k.p.a. organ administracji publicznej, który z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 1-3a zawiesił postępowanie wszczęte na żądanie strony, poczyni równocześnie niezbędne kroki w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania, jeżeli interes społeczny przemawia za załatwieniem sprawy. Zgodnie zaś z art. 100 § 1 k.p.a. obowiązkiem organu administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, jest wystąpienie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwanie strony do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu.
Zaznaczyć jednocześnie należy, że organ administracji publicznej jest zobowiązany do wystąpienia do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, gdy w świetle przepisów prawa materialnego i procesowego będzie legitymowany do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania przed innym organem lub sądem. Przepis art. 100 § 1 nie ustanawia bowiem dla organu administracji szczególnej legitymacji procesowej do żądania wszczęcia postępowania przed takim organem lub sądem. Zarówno więc art. 97 § 1 pkt 1 i pkt. 4 k.p.a. dają organowi administracji możliwość podjęcia działania w celu ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania w przypadku śmierci jednej ze stron postępowania.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.
Skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.