Uzasadnienie
Decyzją Prezydenta Miasta "[...]" z "[...]" T. F. został skierowany na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego w zakresie prawa jazdy kategorii B - z uwagi na przekroczenie 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego oraz w związku z istniejącymi zastrzeżeniami co do posiadanych kwalifikacji.
Została ona doręczona adresatowi 23 grudnia 2019 r., a następnie zakwestionowana odwołaniem wniesionym przez jego pełnomocniczkę 4 stycznia 2020 r.
W odwołaniu wskazano: "Zarówno art. 49 ust. 1 pkt 2 jak i art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 05. stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami stwierdza, że sprawdzeniu kwalifikacji można poddać kierowcę w razie uzasadnionych zastrzeżeń co do jego kwalifikacji. Nie można decydować zatem dowolnie o sprawdzeniu kwalifikacji kierowcy, a tylko wtedy, gdy zaistnieją uzasadnione zastrzeżenia co do posiadanych przez niego kwalifikacji. Zastrzeżenia te muszą bazować na konkretnych okolicznościach, które wskazywałyby, że kierowca nie zna przepisów ruchu drogowego. Przekroczenie 24 punktów nie jest wystarczającym argumentem, by uznać, że człowiek z 30-letnią praktyką nie ma odpowiednich kwalifikacji do prowadzenia pojazdów, że nieznane są mu przepisy ruchu drogowego - znaki i/lub zasady. T. F. otrzymał punkty głównie za szybką jazdę. Raz były to inne naruszenia, do których Strona ma zastrzeżenia i niepotrzebnie zgodziła się na mandat.
Ale już jest postfactum. Jednak wszystko to nie świadczy w żadnym razie o niewiedzy czy nieumiejętności prowadzenia pojazdów. T. F. nigdy nie spowodował wypadku drogowego. Przez prawie 30 lat. Nie można stwierdzać w tym przypadku, iż istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do kwalifikacji T. F. jako kierującego pojazdem."
W odwołaniu nadmieniono, że przywołany w sentencji zaskarżonej decyzji art. 114 ust. 1 pkt 1 b ustawy Prawo o ruchu drogowym został uchylony 14 czerwca 2018 r.
Wraz z odwołaniem złożone zostało także pismo, w którym pełnomocniczka wskazała, iż jej, jako pełnomocnikowi strony, decyzja organu I instancji nie została doręczona: w sprawie został ustanowiony pełnomocnik, natomiast organ I instancji go pominął. Oznacza to, że decyzji nie można uznać za doręczoną. Pełnomocniczka stwierdziła, że z ostrożności procesowej załącza odwołanie, jednak, w myśl przepisów, termin na złożenie odwołania jeszcze nie rozpoczął biegu.
Decyzją z "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Wskazało, że istotnie niedoręczenie decyzji przez organ I instancji pełnomocnikowi a doręczenie jej stronie postępowania jest wadliwe, jednak w niniejszej sprawie nie wpłynęło to negatywnie na uprawnienia strony: odwołanie zostało złożone przez pełnomocniczkę z zachowaniem ustawowego terminu zakreślonego dla tej czynności.
Odnosząc się do materialnoprawnej podstawy wydania decyzji przez organ
I instancji, a mianowicie art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2019 r., poz. 341 ze zm., dalej: u.k.p.) i art. 114 ust. 1 pkt 1b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110, dalej p.r.d.), organ odwoławczy wyraził przekonanie, ze naruszenie przepisów ruchu drogowego, za które kierowca uzyskał więcej niż 24 punkty karne, poddaje w wątpliwość to, czy posiada on nadal odpowiednie kwalifikacje do prowadzenia pojazdów mechanicznych (w ogóle), co z kolei uzasadnia skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji.
Kolegium wskazało, że z wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji o skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji wynika, że adresat decyzji naruszył przepisy i zasady ruchu drogowego poprzez: przekroczenie prędkości, naruszenie przepisów określających warunki oraz zakazy zatrzymania lub postoju, niezastosowanie się do znaku B-1 (zakaz ruchu w obu kierunkach), niezastosowanie się do pozostałych niewyszczególnionych w niniejszym katalogu znaków i sygnałów.
Z powyższego wynika, iż nie zastosował się on zarówno do znaków drogowych, jak też do zasad dotyczących dopuszczalnej prędkości. Można z tego wyciągnąć wniosek
- - wbrew stanowisku pełnomocniczki - iż być może nie są mu znane zakreślone przepisami zasady poruszania się pojazdem mechanicznym po drogach publicznych.
Art. 129 ust. 2 pkt 13a p.r.d. stanowi, że policjant w związku z wykonywaniem czynności określonych w ust. 1 (tj. czuwanie nad bezpieczeństwem i porządkiem ruchu na drogach, kierowanie ruchem i jego kontrolowanie) jest uprawniony m.in. do występowania do starosty z wnioskiem o skierowanie kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na egzamin sprawdzający kwalifikacje, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do kwalifikacji tej osoby.
U.k.p. nie zawiera definicji legalnej pojęcia "uzasadnione zastrzeżenia" co do kwalifikacji kierowcy, przyznając w ten sposób organom administracji pewien zakres uznania. Interpretując treść tego pojęcia, należy mieć na względzie funkcję, jaką pełni art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p., czyli zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, z czym związana jest ochrona życia i zdrowia uczestników ruchu drogowego. Pod pojęciem "uzasadnione zastrzeżenia" należy w konsekwencji rozumieć istotne wątpliwości, poparte obiektywnymi racjami i udokumentowanymi w odpowiedni sposób faktami, które przemawiają za przyjęciem, że z uwagi na naruszenia przepisów ruchu drogowego przez konkretnego kierowcę istnieje wobec takiego kierowcy konieczność zweryfikowania wiedzy i umiejętności koniecznych dla kierowania pojazdami.
Istotą powyższego rozwiązania jest zaistnienie okoliczności uzasadniających poważne wątpliwości co do tego, czy dana osoba ma odpowiednie umiejętności i wiedzę uprawniające do kierowania pojazdami. Efektywna ochrona bezpieczeństwa ruchu drogowego wymaga bowiem, aby organ upoważniony do wydawania uprawnień do prowadzenia pojazdów czuwał nie tylko nad tym, aby otrzymały je osoby mające odpowiednie kwalifikacje, ale także aby dysponował instrumentami pozwalającymi mu na kontrolowanie, czy osoby, które są uprawnione do prowadzenia pojazdów, nie utraciły tych kwalifikacji. Podstawą wystąpienia z wnioskiem o ponowne sprawdzenie kwalifikacji może być w szczególności wielokrotne naruszanie przez kierującego przepisów ruchu drogowego - nawet jeżeli w określonym czasie nie przekroczył on dopuszczalnego limitu punktów karnych (wyrok WSA w Białymstoku z 28 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 137/14, orzeczenia.nsa.gov.pl).
System punktów karnych, o którym mowa w art. 98 u.k.p., jest bowiem formą sankcji nakładanej na kierowcę, wynikającej z naruszenia przepisów p.r.d., natomiast kompetencja, o której mowa w art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p., ma na celu umożliwienie organom administracji podjęcia działań służących zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym.
W sprawie niniejszej fakt uzyskania przez stronę liczby przekraczającej dopuszczalne 24 punkty karne jest bezsporny. Potwierdza to zarówno samo pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji z 18 listopada 2019 r. zawierające wykaz naruszeń, jakich dopuścił się kierowca w okresie krótszym niż rok, za które otrzymał 25 punktów karnych.
Z kolei art. 130 ust. 1 p.r.d., stanowi, że Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego i określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 oraz wpisuje się do tej ewidencji. Przypisywanie punktów za konkretne naruszenia, dokonywanie wpisów do ewidencji i ich usuwanie należy więc do wyłącznej kompetencji Policji.
Odpowiadając na zarzut, iż przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 b p.r.d. został uchylony 14 czerwca 2018 r., Kolegium wskazało, że przepis ten jest przepisem nadal obowiązującym. Istotnie przepis powyższy został uchylony z dniem 4 czerwca 2018 r., jednakże z dniem 4 czerwca 2018 r. wszedł w życie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 957), zgodnie z którym do czasu wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających przekazywanie danych na zasadach określonych w art. 100aa-100aq p.r.d., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 maja 2018 r. (Dz.U.
z 2018 r. poz. 957) przepisów art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 43 ust. 2 pkt 4, art. 44 ust. 3 pkt 2, art. 67 ust. 2 pkt 2, art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. c, art. 98, art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. c i pkt 4 oraz ust. 2 pkt 1 lit. b i ust. 3, art. 102 ust. Ib, art. 103 ust. 1 pkt 2 i 3 i ust. 2, art. 124 ust. 7, art. 125 pkt 10 lit. g i pkt 16 oraz przepisów rozdziału 14 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami nie stosuje się. Z uwagi na fakt, iż wskazane wdrożenia wciąż nie zostały wprowadzone, art. 114 ust. 1 pkt 1 b p.r.d. nadal jest przepisem obwiązującym.
W skardze pełnomocniczka strony stwierdziła, że nie będzie przedstawiać w niej argumentów uzasadniających uchylenie i umorzenie decyzji organu I instancji, gdyż organ odwoławczy wydał decyzję w postępowaniu odwoławczym, którego bieg się nie rozpoczął.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, wskazując że niedoręczenie decyzji przez organ I instancji (choć samo w sobie wadliwe) nie miało jednak w tym przypadku negatywnych skutków dla strony postępowania. Pełnomocnik znał treść decyzji i skutecznie ją zakwestionował przed organem odwoławczym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Jedynym błędem proceduralnym, do jakiego doszło w kontrolowanym postępowaniu - na którym też skupia się skarga - było niezastosowanie się do art. 40 § 2 k.p.a., polegające na doręczeniu decyzji I instancji bezpośrednio stronie, a nie jej pełnomocnikowi. Naruszenie to nie miało jednak jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Skoro bowiem pełnomocnik zdecydował się wnieść odwołanie, to czynność ta nie mogła być uznana za nieskuteczną. Organ miał obowiązek je rozpatrzyć.
Przepis powołany w pierwszej kolejności w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji to art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p. Stanowi on, że starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do ich kwalifikacji.
Następny przepis to art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b p.r.d. Stanowi on, że kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1.
Stosownie do art. 130 ust. 1 p.r.d., Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Zgodnie zaś z art. 130 ust. 2 p.r.d., punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty lub w przypadku kierowców, o których mowa w art. 140 ust. 1 pkt 3 - 20 punktów.
Z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b p.r.d. wynika zatem, że organ orzekający o skierowaniu na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy nie ma kompetencji do badania, czy organy kontroli ruchu drogowego dokonały właściwej kwalifikacji zachowań kierowcy (w tym zakresie właściwy jest sąd powszechny), ani też, czy stwierdzonym naruszeniom przepisów ruchu drogowego przypisano właściwą liczbę punktów. To ostatnie uprawnienie przysługuje bowiem komendantowi wojewódzkiemu Policji, którego działanie może być poddane jedynie kontroli sądu administracyjnego w drodze wniesienia skargi na czynności tego organu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 855/12).
Kompetencja organu w niniejszej sprawie sprowadzała się zatem jedynie do sprawdzenia, w oparciu o wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji, czy wpisy wskazane we wniosku są wpisami ostatecznymi i czy liczba punktów przekracza 24. Jak wynika z treści tego wniosku, skarżący w okresie od 23 sierpnia 2018 r. do 19 maja 2019 r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego, za co otrzymał w sumie 25 punktów.
W toku prowadzonego postępowania administracyjnego skarżący nie kwestionował prawidłowości wpisów zawartych we wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji. W konsekwencji, organ zobligowany był zastosować wobec niego instytucję przewidzianą w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b p.r.d., to jest skierować go na kontrolne sprawdzenie jego kwalifikacji do prowadzenia pojazdami.
Odnośnie powołanego przez organy art. 99 ust. 1 pkt 1 u.k.p. należy wyjaśnić, że przepis ów przewiduje skierowanie kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do jego kwalifikacji. Podstawę wniosku o sprawdzenie kwalifikacji kierującego na podstawie tych przepisów może stanowić zarówno jedno zdarzenie mające postać przestępstwa lub wykroczenia drogowego, jak również wielokrotne naruszenie przez kierującego przepisów ruchu drogowego. Zdaniem Sądu, wielokrotne naruszenie przez skarżącego przepisów ruchu drogowego potwierdzone przypisaniem ponad 24 punktów w ciągu roku oznacza, że mamy do czynienia z ustawowo zdefiniowanym przypadkiem uzasadnionych zastrzeżeń co do kwalifikacji kierującego. W takiej sytuacji nie ma potrzeby odwoływania się do art. 49 ust. 1 u.k.p. i prowadzenia postępowania mającego na celu ustalenie, czy zgłoszone zastrzeżenia co do kwalifikacji kierującego są istotne z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego.
W takim bowiem przypadku o konieczności kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji przesądza już art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b p.r.d. Powołanie wymienionych wyżej przepisów u.k.p. w treści decyzji organów obu instancji nie miało jednak wpływu na treść rozstrzygnięcie niniejszej sprawy i nie mogło stanowić podstawy do ich uchylenia.
Wobec powyższego skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym - wobec wniosku Kolegium i nie zażądania przez stronę skarżącą, w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku, przeprowadzenia rozprawy.