Uzasadnienie
Decyzją z [...] r. Wójt Gminy D. (dalej jako: "organ I instancji", "Wójt"), po rozpatrzeniu wniosku I. S. (dalej jako: "Inwestor", "Strona", "Skarżąca"), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego oraz budynku zamieszkania zbiorowego z funkcją obsługi małego ruchu turystycznego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...], w obrębie geodezyjnym B., gm. D. Jako podstawę rozstrzygnięcia Wójt powołał art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020., poz. 256 ze zm.) zwanej dalej: "u.p.z.p."
W uzasadnieniu decyzji powołano przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie i wskazano, że przeprowadzona analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu objętego wnioskiem wykazała brak możliwości ustalenia warunków zabudowy z uwagi na fakt, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust 1 u.p.z.p. Podano, że na potrzeby tej sprawy wyznaczono granice obszaru analizowanego w odległości 50 m od strony południowej i wschodniej oraz w odległości 131 m od strony północnej i 428 m od strony zachodniej działki.
W wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono, że zamierzona inwestycja spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy, bowiem w obszarze analizowanym występują trzy działki zabudowane budynkami w zabudowie zagrodowej. Podniesiono jednak, że inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji parametrów przestrzennych, tj. wskaźnika średniej wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz szerokości elewacji frontowej.
Odnosząc się do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki podano, że wskaźnik ten w analizowanym obszarze wynosi od 0,48% do 3,98%; a średni wskaźnik to 2,15%. Zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), dalej jako: "rozporządzenie", co do zasady wskaźnik ten wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika z analizowanego terenu. Możliwe jest zastosowanie odstępstwa od średniej, jeżeli wynika to z analizy. W niniejszej sprawie Inwestor we wniosku wnioskował o ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy na poziomie 15%.
Zatem proponowany we wniosku wskaźnik przekracza prawie siedmiokrotnie średni wskaźnik, a ustalenie omawianego wskaźnika we wnioskowanej wysokości nie znajduje uzasadnienia w analizie, gdzie maksymalny wskaźnik wynosi 3,98%. Tym samym inwestycja zrealizowana zgodnie z wnioskiem doprowadziłaby do znacznej intensyfikacji zabudowy i zaburzyła istniejący ład urbanistyczny.
Co do szerokości elewacji frontowej wyjaśniono natomiast, że szerokości elewacji w analizowanym obszarze wynoszą do 6,6 m do 22,1 m; średnia szerokość elewacji frontowej to 14 m. We wniosku Strona wnioskowała o ustalenie szerokości elewacji frontowej budynku mieszkalnego w przedziale od 14 do 20 m, natomiast budynku zamieszkania zbiorowego – od 6 do 8 m. Wyjaśniono, że szerokość elewacji budynku mieszkalnego nie odbiega znacząco od średniej szerokości elewacji frontowej, jak również znajduje odzwierciedlenie w dokonanej analizie. Natomiast w przypadku budynku zamieszkania zbiorowego, wyniki analizy nie pozwalają na ustalenie szerokości zgodnie z wnioskiem, gdyż minimalna szerokość elewacji frontowej w analizowanym obszarze wynosi 6,6 m.
Dlatego, pomimo spełnienia pozostałych wymogów, określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., brak było możliwości ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.
Od ww. decyzji odwołała się Skarżąca, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu zakwestionowano sposób wyznaczenia wskaźnika średniej wielkości powierzchni nowej zabudowy. W ocenie Strony, zabudowanie przedmiotowej działki budynkami, które kontynuują funkcję i gabaryty sąsiedniej zabudowy, z utrzymaniem wskaźnika zabudowy na poziomie 2,15 %, nie jest możliwe i w zasadzie pozbawia inwestora prawa do zabudowy działki, które to prawo jest wartością podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. Podniesiono, że wnioskowany przez Inwestor wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy równy 15% przekłada się na maksymalną łączną powierzchnię zabudowy 339,2 m2, co daje średnią powierzchnię każdego z planowanych budynków równą 169,6 m2, która nie odbiega od wyznaczonych dla zabudowy istniejącej w sąsiedztwie.
Nadto zarzucono, że Wójt nie uwzględnił faktu, że działki w obszarze analizowanym są użytkami rolnymi, obejmującymi zarówno grunty rolne zabudowane (Br), jak i grunty orne (R), łąki i pastwiska (Ł i Ps), lasy (Ls) i nieużytki (N), zaś działka Strony w całości stanowi działkę budowlaną (Bp). Dlatego zasadnym jest, aby na potrzeby ustalenia cech obecnego zagospodarowania terenu analizować wyłącznie te części działek sąsiednich, które mogą być przeznaczone pod zabudowę. Przedstawiono wyliczenia, z których wynika, że przy zastosowaniu takiej metody, średni wskaźnik wyniósłby 12,84%.
Ponadto wskazano na duże różnice w powierzchni działek i duże zróżnicowanie ich przeznaczenia, co daje podstawę do określenia przedmiotowego wskaźnika na wyższym poziomie, w ramach odstępstwa przewidzianego w Rozporządzeniu. Zakwestionowano przyjęcie przez organ jako frontu działki jej fragmentu o długości 4,6 m, przylegającego do drogi, a nie całej północnej części działki o nieregularnym przebiegu, co rodzi problem z ustaleniem, która z elewacji planowanych budynków jest elewacją frontową oraz uniemożliwia posadowienia budynków zgodnie z założeniem inwestora. Podniesiono, że przedmiotowa działka była historycznie zabudowana jako tzw. "kolonia polna", czyli gospodarstwo zlokalizowane z dala od zabudowy wsi skupionej wzdłuż drogi.
Ostatecznie odnosząc się do parametru szerokości elewacji frontowej, Strona oświadczyła, że jest gotowa zmodyfikować wniosek w zakresie budynku zamieszkania zbiorowego i wnioskować o ustalenie tego parametru w przedziale 6,6 m do 10,0 m.
Po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania, decyzją z [...] r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] (dalej jako: "organ odwoławczy", "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w całości.
Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji, co do spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy. Wyjaśniono, że w obszarze analizowanym występują trzy działki zabudowane budynkami w zabudowie zagrodowej. Z akt sprawy wynika, że w obszarze analizowanym istnieją budynki mieszkalne i gospodarcze w budowie zagrodowej, a z treści wniosku i pism wniosek modyfikujących nie wynika, aby strona wnosiła o realizację zamierzenia w ramach zabudowy zagrodowej. Powołując stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazano na cechy charakterystyczne zabudowy zagrodowej, odróżniające ją od zabudowy mieszkaniowej wskazując jednocześnie, że kontynuacja funkcji zabudowy nie oznacza tożsamości, ale winna umożliwiać uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizją.
W ocenie organu odwoławczego, wprowadzenie funkcji mieszkaniowej i pensjonatowej nie daje się pogodzić z istniejącą na tym obszarze funkcją zagrodową, nawet jeśli w jednym z obiektów prowadzona jest agroturystyka.
Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących wytyczenia granic obszaru analizowanego, wyjaśniono, że obszar ten został wyznaczony prawidłowo, z uwzględnieniem § 3 ust. 2 i § 2 pkt 5 rozporządzenia. Przyjęta przez organ I instancji część działki, która przylega do drogi, z której odbywać się będzie wjazd i wejście na działkę, to fragment o szerokości 4,6 m, a żaden inny bok tej działki nie przylega do drogi, wobec czego nie może być uwzględniony jako front działki. Podkreślono, że Wójt prawidłowo przyjął, że w planowane zamierzenie inwestycyjne nie stanowi kontynuacji istniejącej w sąsiedztwie zabudowy pod kątem parametru wskaźnika wielkości nowej zabudowy. Kolegium nie zgodziło się z sugestią strony, że wskaźnik ten powinien być ustalony nie w odniesieniu do działek geodezyjnych, na które składają się różne rodzaje użytków, lecz w odniesieniu tylko do zabudowanych gruntów rolnych. Podano, że stanowisko strony w tym względzie stoi w sprzeczności z brzmieniem i celem § 5 rozporządzenia i art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Przy ustalaniu tego parametru nie chodzi bowiem jedynie o porównanie samych powierzchni zabudowy obiektów, a istotniejszy jest udział powierzchni tej zabudowy do powierzchni działek, na których działki posadowiono. Kolegium stwierdziło, że w oparciu o dane przedstawione w analizie, brak jest podstaw do odstąpienia od średnich wartości dla tego terenu i ustalenia ich na poziomie oczekiwanym przez Stronę. Nawet bowiem maksymalny wskaźnik który wynosi 3,98%, jest niemal czterokrotnie niższy od projektowanego.
Odnośnie do niespełnienia warunku kontynuacji w zakresie szerokości elewacji frontowej, stwierdzono, że warunek ten został ustalony prawidłowo, zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia. Inwestor co prawda w tym zakresie zmodyfikowała wniosek w odwołaniu, co dezaktualizuje argument odmowy ustalenia warunków zabudowy na tej podstawie, to nie zmienia jednak istoty wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, z uwagi na istnienie innych podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy w sprawie.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, Skarżąca wniosła o uchylenie ww. decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzucono:
- 1) naruszenie przepisów proceduralnych, tj.:
- a) art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 375 ze zm.) dalej jako: "k.p.a.", polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji;
- b) art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący dowodów w postępowaniu, a przez to niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy
- c) art. 8 k.p.a., przez nieprzyczynienie się do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania administracyjnego w celu dokonania prawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu;
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia poprzez błędną ich interpretację i przyjęcie, że stanowią one podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy nie stoją one na przeszkodzie wydania decyzji;
- b) art. 31 Konstytucji RP, poprzez nieproporcjonalne ograniczenie Skarżącej korzystania z konstytucyjnego prawa własności, polegające na odmowie ustalenia warunków zabudowy, co w konsekwencji prowadzi do niemożności wybudowania przez nią budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku zamieszkania zbiorowego z funkcją małego ruchu turystycznego z infrastrukturą techniczną.
W uzasadnieniu skargi ponownie zakwestionowano przyjęcie przez organy jako frontu działki najkrótszej części boku działki, przylegającej do drogi wjazdowej. Zarzucono, że w sprawie dokonano zawężonej interpretacji § 2 pkt 5 rozporządzenia, co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ wybór frontu działki determinuje, które z elewacji budynków planowanych do posadowienia na działce będą stanowić elewacje frontowe w rozumieniu § 6 pkt 1 rozporządzenia. Podniesiono, że przyjęte przez organy formalistyczne i zawężające podejście powoduje, iż układ zabudowy na działce Strony, o kształcie prostokąta, miałby być determinowany przez kąt nachylenia najkrótszego jego boku, które to nachylenie w żaden sposób nie buduje spójnej całości i stoi w sprzeczności z racjonalnym planowaniem przestrzennym.
Skarżąca nie zgodziła się także z tym, że organy nie rozszerzyły obszaru analizowanego o działki zabudowane o numerach ewidencyjnych [...] i [...], które wbrew twierdzeniom organów, mają związek urbanistyczny z działka inwestycyjną. Podkreślono, że § 3 pkt 2 rozporządzenia określa tylko minimalny zakres obszaru analizowanego, górna granica nie została zaś określona i powinna mieć charakter lokalny. Wywiedziono, że odległość pomiędzy tymi działkami a działką inwestycyjną jest typowa dla zabudowy zagrodowej rozproszonej. Dystans pomiędzy gospodarstwami samotniczymi, które były lokowane poza zwartą zabudową, był wyznaczany przez areał użytków rolnych. Powołując się na cechy wspólne ww. działek i przedmiotowej działki, wskazano nadto, że to one w pierwszej kolejności stanowią całość urbanistyczną. Wobec tego przyjęcie ich do analizy nie byłoby poszukiwaniem zabudowy w celu wykazania spełnienia parametrów warunków zabudowy.
Zanegowano stanowisko Kolegium, w który zakwestionowano okoliczność, że zabudowa o charakterze jednorodzinnym w zaproponowanym przez Stronę kształcie, stanowi dobre sąsiedztwo dla już istniejącej w okolicy zabudowy zagrodowej. Wskazano, że wprowadzanie zabudowy jednorodzinnej na tereny dotychczas zajmowane przez zabudowę zagrodową jest naturalnym procesem rozrastania się miejscowości, szczególnie w otoczeniu dużych aglomeracji, jaką jest miasto O., co potwierdzają przykłady niektórych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których dopuszczono zabudowę jednorodzinną w sąsiedztwie istniejącej zabudowy zagrodowej. Zakwestionowano też sposób ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy twierdząc, że w rozpatrywanym przypadku ustalenie tego wskaźnika dla działki inwestycyjnej, będącej w całości działką budowlaną, powinno nastąpić na zasadzie odstępstwa dopuszczonego w § 5 pkt 2 rozporządzenia.
Ostatecznie Skarżąca uznała za bezzasadną tezę, iż odmowa ustalenia warunków zabudowy, poparta analizą urbanistyczną, nie wyklucza jakiejkolwiek zabudowy na przedmiotowej działce i tym samym nie narusza konstytucyjnie chronionego prawa własności. Według niej, nie jest możliwe takie sformułowanie założeń dla zamierzenia inwestycyjnego, które łączyłoby wszystkie warunki, na które powołuje się organ, a powstałe w ten sposób budynki nadawałyby się do praktycznego zamieszkania, przy spełnieniu norm technicznych wymaganych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W szczególności podkreślono, że wnioskowane warunki zabudowy nie mogły zostać ustalone ze względu na brak spełnienia zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa".
Na rozprawie pełnomocnik Skarżącej poparł skargę wywodząc, że planowana inwestycja nie spowoduje uciążliwości dla mieszkańców czy ekosystemu i nie zaburzy w swoim pierwotnym zamierzeniu pierwotnej funkcji działki.
Przedstawiciel organu podtrzymał dotychczasowe stanowisko Kolegium w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego.
Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej jako: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
W wyniku takiej kontroli sądowej decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, które mogłoby stanowić podstawę do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego.
Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Wyjątek odstąpienia od wymogów określonych jest w pkt 1 możliwy jest jedynie odnośnie do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie (art. 61 ust. 4 u.p.z.p.).
W stosunku do wszystkich innych zamierzeń inwestycyjnych, co do których strona ubiega się o ustalenie warunków zabudowy, organ ma obowiązek zbadać czy wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 są spełnione łącznie. Służy temu analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą urbanistyczną, do sporządzenia której obliguje przepis § 3 rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji), a obecnie zasada ta została przeniesiona do treści art. 61 ust. 5a zd. 1 u.p.z.p Wymagana prawem analiza w rozpoznawanej sprawie została sporządzona prawidłowo, a jej wyniki doprowadziły organy obydwu instancji do wniosku, że uwzględnienie wniosku Strony o ustalenie warunków zabudowy jest w niniejszej sprawie niemożliwe.
Jako przyczynę odmowy ustalenia warunków zabudowy uznano w sprawie brak spełnienia wszystkich wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w zakresie parametrów dotyczących wskaźnika średniej wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz szerokości elewacji frontowej. Ponadto organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji, że została zachowana zasada tzw. dobrego sąsiedztwa uznając, iż w sprawie tej zachodzi również brak kontynuacji funkcji występującej w obszarze analizowanym na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do tej ostatniej kwestii, bowiem Skarżąca twierdzi, że wprowadzanie zabudowy jednorodzinnej na tereny dotychczas zajmowane przez zabudowę zagrodową jest obecnie naturalnym procesem rozrastania się miejscowości, szczególnie w otoczeniu dużych aglomeracji.
W ocenie tutejszego Sądu, rzeczywiście współczesny charakter gospodarki rolnej powoduje utratę aktualności tradycyjnego rozumienia pojęcia zagrody, rozumianego jako zespół budynków i budowli zlokalizowanych w obrębie "działki siedliskowej", tworzących zagrodę, a więc budynki i budowle skoncentrowane wokół wspólnego obejścia. Taką też tezę sformułował m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2951/17 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W wyroku tym wprost wskazano, że "(...) produkcyjny charakter gospodarstwa rolnego oraz konieczność zapewnienia bezpiecznych warunków mieszkaniowych w ramach zagrody wymuszają, aby niektóre budowle, zwłaszcza te uciążliwe dla otoczenia, pozostawały we właściwej odległości od zabudowań domowych i przydomowych. Nie istnieją aktualnie powody, aby pojęcie zagrody rozumianej jako zaplecze mieszkaniowe, maszynowe i infrastrukturalne dla gospodarstwa rolnego ograniczać do pojęcia podwórza lub obejścia, na którym przede wszystkim znajduje się budynek mieszkalny.
Poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko)". Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę pogląd ten podziela.
Tutejszemu Sądowi znane pozostaje również wyrażone w orzecznictwie stanowisko o braku możliwości zrównania funkcji mieszkaniowej z funkcją zagrodową, jak chciałaby tego Skarżąca. Istotą zabudowy zagrodowej jest bowiem funkcjonalne i organizacyjne powiązanie z gospodarstwem rolnym; w zabudowie zagrodowej budynki mieszkalne służą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych rolnika, są więc one związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. W ocenie Sądu, z uwagi na określony charakter terenów rolnych, jak też otaczający teren leśny działkę Skarżącej, możliwe jest wprowadzenie funkcji mieszkaniowej i pensjonatowej - agroturystyki na wskazanym terenie oraz pogodzenie planowanej zabudowy - stanowiącej w istocie siedlisko, chociaż tak nie nazwaną - z istniejącą na tym obszarze funkcją zagrodową, ponieważ w jednym z obiektów istniejącej zabudowy prowadzona jest agroturystyka. Wynika to z faktu, że ten rodzaj działalności gospodarczej (działalność agroturystyczna) co do zasady jest także związany z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.
Jednakże nie budzi wątpliwości, że istniejąca możliwość wykorzystywania jednego z budynków na cele związane z wynajmem pokoi może zostać uznana za kontynuację funkcji w przypadku odpowiednio przeznaczenia jednego z budynków do takiego wynajmu przez Skarżącą oraz możliwości korzystania przez odwiedzających z uroków miejsca położonego w oddaleniu od skupisk ludzi. To właśnie z uwagi na taki charakter przedmiotowej działki Skarżąca planuje realizację zamierzenia, którego głównym celem, jak podaje we wniosku i pismach składanych w toku postepowania, jest odtworzenie istniejącej historycznie na tym terenie zabudowy, która związana była z prowadzonym gospodarstwem lecz na skutek zmian własnościowych obecnie jedynie na przedmiotowej działce planuje się przywrócić poprzednią zabudowę.
Z akt administracyjnych sprawy bezspornie wynika, że w sąsiedztwie działki będącej przedmiotem wniosku, w analizowanym obszarze, istnieją budynki mieszkalne i gospodarcze w budowie zagrodowej. Brak jest natomiast w obszarze analizowanym samej zabudowy o funkcji mieszkalnej i pensjonatowej. Jednakże z uwagi na okoliczności tej sprawy należało uznać, że nie trafnym pozostaje stanowisko Kolegium co do braku spełniona przesłanki kontynuacji funkcji zabudowy.
Odnosząc się do podnoszonej w skardze kwestii dopuszczalności zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej na terenach dotychczas zajmowanych przez budowę zagrodową, w niektórych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego w sąsiedztwie miasta O., wyjaśnić należy, że uchwalanie planów miejscowych należy do tzw. władztwa planistycznego, które rządzi się zupełnie innymi prawami od postępowania jurysdykcyjnego, w którym wydawana jest decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i w którym organ wykonawczy gminy ma obowiązek stosowania prawa, w tym art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że głównym celem decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie warunków zabudowy przed wystąpieniem o pozwolenie budowlane. Decyzja ta ma zatem charakter promesy budowlanej. Jest to jej główne zadanie, chociaż wydanie decyzji nie zawsze musi się wiązać z koniecznością dalszego uzyskania pozwolenia na budowę.
Jednocześnie zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie mocno krytykuje się określanie decyzji jako substytutu planu miejscowego (por. J. Jaworski [w:] K. Buczyński, J. Dziedzic-Bukowska, P. Sosnowski, J. Jaworski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LexisNexis 2014 i powołane tam piśmiennictwo oraz postanowienie składu 7 sędziów NSA z 18 lipca 2005 r., sygn. akt II OPS 3/2005, LexisNexis nr 397181, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 2). Wobec tego nie sposób zrównywać władztwa planistycznego organów z wydawaniem warunków zabudowy, które – jak wskazano na wstępie – uzależnione jest od spełnienia ustawowych przesłanek określonych w przepisach prawa.
Niezależnie od kwestii dotyczącej kontynuacji funkcji zabudowy, podstawę do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków był brak spełnienia przesłanek dotyczących wskaźnika średniej wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz szerokości elewacji frontowej.
Skarżąca nie zgodziła się z ustaleniami organu dotyczącymi frontu działki wywodząc, że "front działki winien być zorientowany względem drogi publicznej przebiegającą przez działkę [...], a nie przez działkę [...]", co zobrazowała na szkicu (k. 7 akt sądowych). Ze stanowiskiem tym jednak nie sposób się zgodzić, a wnioski wynikające z analizy urbanistycznej sporządzonej w sprawie przekonują, że stanowisko organów w tym zakresie jest prawidłowe.
Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Pojęcie frontu działki zostało natomiast zdefiniowane w § 2 pkt 5 rozporządzenia, zgodnie z którym przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Wbrew przekonaniu Skarżącej, organ dostosował się do wytycznych odnośnie do sposobu wyznaczania granic obszaru analizowanego, zawartych w § 3 rozporządzenia.
W ocenie składu orzekającego Sądu w niniejszej sprawie, przeprowadzona w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. została dokonana w sposób prawidłowy. Zawarta w aktach sprawy analiza składająca się z części tekstowej i graficznej czyni zadość wymogom § 3 rozporządzenia - obszar analizowany został wyznaczony w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jednak nie mniejszej niż 50 m. Jak słusznie wskazało Kolegium, za front działki ustawodawca nakazuje przyjąć tę część działki, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W niniejszej sprawie jako front działki została przyjęta szerokość działki nr [...] o szerokości 4,6 m, której trzykrotność wynosiłaby 13,8 m i byłaby mniejsza niż 50 m, wskazana w rozporządzeniu jako wartość minimalna.
Trafnie organy uznał, że nie było podstaw do uwzględnienia wniosku Strony o ustalenie frontu działki według całej północnej granicy działki inwestycyjnej, jako przylegającej do drogi nr [...]. Zważyć należy, że działka inwestycyjna ma kształt pięcioboku. Z załącznika graficznego nr 1 do decyzji organu I instancji (k. 76 akt adm.) wynika, że jedynym bokiem działki inwestycyjnej, który przylega do drogi i jest z niej możliwy wjazd lub wejście na działkę, jest fragment działki przylegający do drogi położonej na działce nr [...]. Jest to również widoczne na wyrysie z mapy geodezyjnej dołączonej przez stronę do wniosku, gdzie przedmiotowa działka przylega do drogi wyłącznie na odcinku oznaczonym literami E-A (k. 2 akt adm.). Zresztą sama Skarżąca w załączniku do wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy wskazała, że "przedmiotowa nieruchomość z czterech stron graniczy z terenami zielonymi oraz lasem, które znajdują się na działce nr [...].
Dojazd do działki odbywa się drogami publicznymi przez działkę nr [...] drogą z centrum miejscowości B. oraz drogą przez działkę nr [...] łączącą nieruchomość z drogą nr [...]" (k. 12 akt adm.). Ponadto opisując obsługę komunikacyjną, w załączniku tym wskazano, iż "dojazd do działki przez lokalne drogi publiczne przebiegające najpierw przez działkę nr [...] w obrębie B. w gm. D., a następnie przez działkę nr [...], z której jest możliwy zjazd na nieruchomość". Oznacza to, że organy nie dokonały dowolnych ustaleń w omawianym zakresie i nie było możliwości ustalenia frontu działki, tak jak chce tego Skarżąca, z uwzględnieniem całej północnej granicy działki, ponieważ nie przylega ona do drogi z której odbywa się wjazd na działkę, czego wymaga powołany wyżej przepis prawa.
Z powołanych regulacji jednoznacznie wynika, że organom nie pozostawiono dowolności w wyznaczaniu obszaru analizowanego. Ustawodawca zdefiniował bowiem pojęcie frontu działki oraz zastrzegł wprost, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany winieni mieć zatem kształt zbliżony do okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Działki znajdujące się w tak wyznaczonym obszarze analizowanym należy uznać za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Co do maksymalnych rozmiarów obszaru analizowanego wprowadzenie ścisłych zasad nie było możliwe z uwagi zróżnicowanie tak wielkości działek, jak i lokalizacji obiektów budowlanych w zabudowie rozproszonej, czy też np. na terenach o specyficznej funkcji oraz z tym związanej zabudowy (por. wyrok WSA w Krakowie z 29 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 458/16, dostępny Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA).
W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, które tutejszy Sąd w pełni podziela, że z treści § 3 ust. 2 rozporządzenia nie można wyprowadzać wniosku, że skoro ustawodawca ustalił wyłącznie minimalne wymogi odległości, to przy ich spełnieniu granica obszaru analizowanego może być wyznaczana dowolnie, tj. bez ograniczeń maksymalnych. W ocenie Sądu trafne jest stanowisko, że logiczna interpretacja § 3 ust. 2 rozporządzenia, jako przepisu wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nakazuje uznać, że określane w nim odległości, pomimo użycia zwrotu "w odległości nie mniejszej niż", stanowią w zasadzie limit - tj. również górną granicę rozmiarów obszaru analizowanego, poza którą inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa (działki sąsiedniej) jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 11 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Go 57/15, dostępny w CBOSA).
Jednolicie przyjmuje się, że - co do zasady - nie stanowi naruszenia prawa wyznaczenie obszaru analizowanego w wymiarze większym niż minimalny, chyba, że miałoby to prowadzić do obejścia zasady dobrego sąsiedztwa. Przy wyznaczaniu obszaru analizowanego organ nie ma więc obowiązku nieograniczonego rozszerzania obszaru analizowanego, jedynie w celu poszukiwania w okolicy działki inwestora takiej zabudowy, która uzasadniałaby wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia (por. wyrok WSA w Olsztynie z 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 315/21, wyrok NSA z 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2550/21, czy wyrok NSA z 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 237/20, dostępne w CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie organ I instancji, biorąc pod uwagę specyfikę terenu, na którym położona jest działka Skarżącej, poszerzył granice analizowanego terenu poza minimalne i wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji z jakiego względu to uczynił. Trudno więc w takiej sytuacji zarzucić organowi dowolność lub nieuwzględnienie kryteriów obiektywnych w wyznaczaniu obszaru analizowanego. Rację należy przyznać organom, że dalsze rozszerzanie granic obszaru analizowanego byłoby nieuprawnionym poszukiwaniem dobrego sąsiedztwa. Za bezzasadne należało z tego względu uznać twierdzenie Skarżącej, że analizowany obszar został wyznaczony nieprawidłowo.
Na ocenę tę nie mogą mieć wpływu opisane w skardze cechy działek nr [...] i [...] (których włączenia do obszaru analizowanego "żądała" Strona), których organ nie uwzględnił w obszarze analizowanym, ponieważ stanowiłoby to dalsze rozszerzenie granic analizowanego terenu, które i tak zostały już zostały znacznie poszerzone.
Konkludując, poprawne określenie frontu działki zdeterminowało prawidłowe ustalenie obszaru analizowanego w sprawie. Obszar ten został wyznaczony racjonalnie, z uwzględnieniem specyfiki terenu, na którym jest położona przedmiotowa działka. Obszar analizowany został poszerzony ponad minimalny i uwzględnił tereny od strony północnej do odległości 131 m, a od strony zachodniej do odległości 428 m. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze prawidłowo wyznaczonym wykazała natomiast, że nie są spełnione łącznie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Planowana inwestycja nie spełnia bowiem warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 w zakresie kontynuacji parametrów przestrzennych, tj. m.in. wskaźnika średniej wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz szerokości elewacji frontowej.
Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, z analizy urbanistycznej wynika, że wskaźnik wielkości zabudowy do powierzchni działki w obszarze analizowanym kształtuje się w przedziale: od 0,48% do 3,98%, odpowiednio dla działek nr [...] - 3,98%, nr [...] - 1,99% i nr [...] - 0,48%. Zatem średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki na obszarze analizowanym wynosi 2,15%; traktując działki nr [...] i [...] jako teren zabudowań jednego gospodarstwa wskaźnik ten wynosi 3,36%, a wówczas średni wskaźnik dla analizowanego obszaru wyniesie 1,92 %. Są to wartości wielokrotnie niższe niż wskaźnik zabudowy przedmiotowej działki wskazany we wniosku, który wynosi 15%. Zasadnie zatem organy uznały, że wskaźnik ten w żaden sposób nie kontynuuje średniego wskaźnika z obszaru analizowanego. Racje ma również Kolegium, że brak jest podstaw prawnych do wyliczenia omawianego wskaźnika tylko w odniesieniu do powierzchni gruntów, które w ewidencji gruntów figurują jako zabudowane grunty rolne, z pominięciem części działek stanowiących użytki rolne i figurujące w ewidencji gruntów jako niezabudowane.
Należy mieć bowiem na względzie, że wielkości powierzchni całej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nie może odbiegać od średniego wskaźnika tej wielkości ustalonego dla działek sąsiednich, a nie ich poszczególnych części. Skarżąca zdaje się nie dostrzegać faktu, że omawiany problem w ogóle by nie wystąpił, gdyby w sprawie zachowana była zasada dobrego sąsiedztwa. Podkreślić bowiem należy, że inna jest specyfika zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, która lokalizowana jest z reguły na działce budowlanej lub działkach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, a inna zabudowy zagrodowej, w której budowa mieszkaniowa pełni tylko funkcję uzupełniającą wobec gospodarstwa rolnego składającego się z użytków rolnych o różnym przeznaczeniu. Słusznie zatem Kolegium dostrzegło, że zabudowa zagrodowa charakteryzuje się istotnymi wobec zabudowy mieszkaniowej różnicami, co do wskaźników intensywności zabudowy i zagospodarowania terenu.
Co więcej można wysunąć wniosek, że sama Strona dostrzega te różnice, uzasadniając wniosek o rozszerzenie obszaru analizowanego o działki nr [...] i nr [...] wywodząc, iż odległości działki inwestycyjnej od ww. działek jest typowa dla zabudowy zagrodowej rozproszonej. Reasumując, w ocenie Sądu, organ miał podstawy do tego, aby uznać, że nie została w sprawie spełniona przesłanka z art. 61ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie braku kontynuacji wskaźnika średniej wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki.
Kontrola zaskarżonej decyzji wykazała również, że organy nie naruszyły prawa przy ustalaniu szerokości elewacji frontowej zabudowy. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Jak wynika z analizy urbanistycznej, budynek zamieszkania zbiorowego nie spełnia tego parametru, gdyż szerokość jego elewacji określona przez inwestora wynosi 6 m i jest niższa od średniej na analizowanym obszarze, która wynosi 6,6 m. Dla rozstrzygnięcia i oceny legalności zaskarżonej decyzji w tym zakresie nie ma znaczenia fakt, że strona zmodyfikowała wniosek w tym zakresie w toku postępowania administracyjnego, ponieważ w sprawie zachodziły też inne, omówione wyżej, przyczyny warunkujące odmowę ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
Tutejszy Sąd nie dopatrzył się także zarzucanego w skardze naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób i nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa własności określa art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji (ograniczenie jest możliwe tylko w drodze ustawy i nie może ono naruszać istoty prawa). Ograniczenie prawa własności w sprawach, których przedmiotem jest ustalanie warunków zabudowy te wynikają z u.p.z.p. i nie naruszają istoty prawa własności, ponieważ nie stoją na przeszkodzie w korzystaniu przez właściciela z tego prawa poprzez wykluczenie zabudowy, ale jedynie ograniczają tę zabudowę do spełnienia ustawowych wymogów. Decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego. Oznacza to, że po ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 u.p.z.p., organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, a ustawodawca nie pozostawił w tym zakresie organowi żadnej swobody (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 29 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 19/22, dostępne w CBOSA).
Spełnienie tylko niektórych warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. nie pozwala na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem strony. Jak już bowiem wcześniej wskazano, aby wniosek mógł zostać uwzględniony, niezbędne jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek określonych w ww. przepisie. Materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy wykazał, że warunki te nie zostały w rozpoznawanej sprawie spełnione. Z tego względu, w ocenie Sądu, organy obu instancji słusznie uznały, że niezgodność wnioskowanej zabudowy z cechami istniejącego na analizowanym obszarze zagospodarowania, nie daje podstaw do uwzględnienia wniosku Skarżącej. Podkreślić przy tym należy, że ograniczenia korzystania z własności nieruchomości w niniejszej sprawie są konsekwencją usytuowania działki Skarżącej na obszarze o określonych cechach oraz wynikają z ustawowych obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej na mocy przepisów u.p.z.p. oraz wydanego na jej podstawie ww. rozporządzenia.
W ocenie tutejszego Sądu brak jest podstaw, aby zarzucić Kolegium naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ zasadnie utrzymało ono w mocy decyzję organu
I instancji w mocy w całości. Wydane w sprawie decyzje organów obydwu instancji zostały oparte na wyczerpująco ustalonym stanie faktycznym, który znajduje pełne odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Nie doszło zatem do naruszenia przez organy art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. Ponadto organy zastosowały właściwą podstawę prawa materialnego, którą prawidłowo zinterpretowały oraz należycie wyjaśniły i uzasadniły w pisemnych motywach zapadłych rozstrzygnięć.
Reasumując, Sąd nie doszukał się w rozpoznawanej sprawie żadnych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy to procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.