Uzasadnienie
W dniu 4 maja 2006r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wpłynęła skarga Wojewody na uchwałę Nr "[...]" Rady Gminy w S. z dnia 28 czerwca 2001r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów wsi P. w gminie S. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności wymienionej uchwały w całości.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, iż stosownie do postanowień art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) rada gminy po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzgadnia projekt planu, stosownie do jego zakresu, z organami właściwymi do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów szczególnych. Art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym.
Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśnych pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody wojewody. Przedstawiona Wojewodzie w celu oceny zgodności z planem uchwała z 28 czerwca 2001r. pozostaje w sprzeczności z art. 18 obowiązującej wówczas ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Na podstawie przedłożonej organowi nadzoru uchwały oraz dokumentacji prac planistycznych, organ ten ustawlił, iż w odniesieniu do działek leśnych nr "[...]" i "[...]" objętych uchwałą organ gminy nie uzyskał wymaganej zgody na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. W dokumentacji planistycznej znajduje się jedynie uzgodnienie projektu planu z Wojewodą pod kątem ustawy z 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych zawierające uwagę, iż warunkiem zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest spełnienie wymogów wymienionej ustawy, tj. uzyskanie zgody właściwych organów na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów podlegających ochronie. Z dokumentacji planistycznej wynika, iż gmina nie dopełniła tego obowiązku.
Wojewoda podniósł, iż w myśl art. 27 ust. 1 wówczas obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 ustawy powodowało nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Podobne uregulowania zawarte zostały także w obecnie obowiązującej ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).
Wojewoda wskazał także, iż zaskarżona uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 16 sierpnia 2001r. Nr 66, poz. 1093.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy S. wniósł o jej oddalenie. Podał, że Gmina spełniła swój ustawowy obowiązek przekazania uchwały Wojewodzie do zbadania jej zgodności z prawem niezwłocznie po jej podjęciu. Z faktu zaniechania w stosunku do zaskarżonej uchwały jakichkolwiek działań w ramach uprawnień nadzorczych wynikających z ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) gmina wnioskowała, iż uchwała odpowiada prawu i przystąpiła do realizacji uchwały, która obowiązuje już przez okres pięciu lat, co w ocenie gminy powinno być wzięte pod uwagę podczas rozstrzygania przedmiotowej sprawy. Gmina S. podniosła, iż dokona samodzielnie analizy dokumentacji planistycznej i w przypadku stwierdzenia zasadności stanowiska Wojewody podejmie działania konwalidujące zaistniałe uchybienie. Gmina wskazała, iż stosownie do treści art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 tejże ustawy powoduje możliwość stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub części.
Tym samym w ocenie Gminy, skoro zarzuty skarżącego obejmują jedynie część zakresu przedmiotowego zaskarżonej uchwały, tj. działki leśne nr "[...]" i "[...]", wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności uchwały w całości nie powinien zostać uwzględniony, zaś ewentualna nieważność uchwały winna zostać stwierdzona jedynie w części.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Z zasady legalności wynika konsekwencja, iż administracyjny sąd wojewódzki ocenia, czy wydany akt jest zgodny z prawem obowiązującym w dacie jego wydania (vide: wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1999r., sygn. akt II SA 4731/97, niepublikowany).
Przeprowadzona w tymże zakresie kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa, przy czym waga stwierdzonych naruszeń prawa ma charakter istotny i przesądziła o konieczności stwierdzenia nieważności omówionej uchwały w części dotyczącej działek leśnych nr "[...]" i "[...]".
Z treści art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały wynika, iż przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym. W art. 7 ust. 2 pkt 2 tejże ustawy wskazano, iż przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby, natomiast przeznaczenie pozostałych gruntów leśnych na cele nieleśne - wymaga uzyskania zgody wojewody (art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995r.). Wyrażenie zgody, o której mowa wyżej, następowało na wniosek zarządu gminy (w stanie prawnym na dzień przyjęcia zaskarżonej uchwały).
Organ wyrażający zgodę, o którym mowa w ust. 2, mógł zażądać złożenia wniosku w kilku wariantach, przedstawiających różne kierunki projektowanego przestrzennego rozwoju zabudowy (art. 7 ust. 3 zd. pierwsze i ust. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995r.). Z jednolitej linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż zgoda na zmianę przeznaczenia określonych gruntów leśnych na cele nieleśne rozstrzyga (załatwia) sprawę co do jej istoty (art. 104 kpa), nie jest zaś stanowiskiem lub opinią formułowaną w trybie art. 106 kpa w ramach współdziałania organów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 24 listopada 1999r. II SA 995/99 ONSA 2000/4/173, 5 stycznia 2000r. II SA 1726/99 Lex nr 55334, 4 lipca 2001r. IV SA 1817/00 Lex nr 75553).
Należy więc przyjąć, iż zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, której dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, możliwa była jedynie po uzyskaniu zgody – jeżeli chodzi o inne grunty leśne – Wojewody wydanej w formie decyzji, w trybie art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Z akt planistycznych przekazanych Sądowi nie wynika, by Gmina zwróciła się do Wojewody o wydanie zgody na zmianę przeznaczenia terenów w trybie 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Z akt wynika jedynie, iż Zarząd Gminy S. pismem z 17 stycznia 2001r. zawiadomił Wojewodę w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie Zarząd gminy S. pismami z 13 marca 2001r., zwrócił się do Wojewody o wydanie opinii w trybie art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r o projekcie planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów wsi P., informując, iż nie przedstawienie opinii w czasie 21 dni będzie uważane za brak uwag do projektu planu. Pismem z 13 marca 2001r. Zarząd wystąpił ponadto o uzgodnienie projektu planu w trybie art. 18 ust.2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym informując także, iż brak zajęcia stanowiska w terminie 21 dni będzie uważane za uzgodnienie projektu planu.
W aktach planistycznych brak jest zgody Wojewody wydanej w formie decyzji na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w opisanym trybie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wojewoda wprawdzie pismami z dnia 22 stycznia 2001r. i z 27 marca 2001r. wskazuje, iż nie wnosi uwag do sporządzonego projektu planu pod kątem ustawy z 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, niemniej jednak pismami tymi Wojewoda powiadomił Gminę S. o konieczności uzyskania zgody właściwych organów na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych – podlegających ochronie - na cele nierolne i nieleśne, w przypadku gdyby takiej zgody nie było. Rację ma skarżący twierdząc, iż brak zgłoszenia uwag do projektu planu wyrażony przez Wojewodę nie może być równoznaczny z wyrażeniem zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych w trybie art. 7 tejże ustawy, tym bardziej, że Gmina została zawiadomiona dwukrotnie o konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów.
Wskazać należy, iż wydanie decyzji zezwalającej na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych było niezbędne do zmiany ich przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co wynika bezpośrednio z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W sprawie niniejszej konieczność uzgodnień nie wynikała z treści art. 18 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, co oznacza, iż termin 21 dni, o którym mowa w art. 22 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie ma zastosowania. Stosownie do jego treści zarząd gminy ustala termin przedstawienia uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 10 ust. 2 i art. 18 ust. 2 pkt 3 i 4, nie krótszy niż 21 dni od dnia udostępnienia projektu planu, a nieprzedstawienie uzgodnień i opinii w terminie, o którym mowa w ust. 1, uważa się odpowiednio za uzgodnienie lub brak uwag do projektu planu. Tak więc brak jest podstaw do przyjęcia, iż zwrócenie się do Wojewody przez właściwy organ gminy o uzgodnienie projektu planu w trybie art. 18 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i brak reakcji wojewody w terminie 21 dni może zostać uznany za wyrażenie takiej zgody. Jak wskazano wyżej zgoda winna mieć formę decyzji, po złożeniu właściwego wniosku, a wydania takiej decyzji nie można domniemywać.
Brak uzyskania takiej zgody stanowi naruszenie procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, narusza bowiem obligatoryjny obowiązek uzyskania zgody właściwego organu na zmianę w planie miejscowym przeznaczenia gruntów podlegających ochronie prawnej przewidzianej ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tym samym narusza art. 7 ust. 1, 2 pkt 5, 3 i 5 wymienionej ustawy z dnia 3 lutego 1995r., przy czym waga stwierdzonego naruszenia ma charakter istotny i przesądziła o konieczności stwierdzenia nieważności omówionej uchwały w części w odniesieniu do działek leśnych nr "[...]" i "[...]".
W postępowaniu sądowym Gmina S. nie kwestionowała faktu, iż działki nr "[...]" i "[...]" były działkami leśnymi. Z rysunku planu stanowiącego załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały wynika, iż na powyższych działkach dopuszczono zabudowę letniskową, tym samym zmieniając przeznaczenie terenu. Zaskarżona uchwała określiła, że dla działek o wskazanych numerach ustala się warunki zabudowy i przeznaczenia terenu jako UT4 - projektowana zabudowa letniskowa oraz LS – adaptowana zieleń leśna. Co najmniej więc na częściach wymienionych działek dopuszczono zabudowę letniskową (przy czym linie rozgraniczające tereny o równym przeznaczeniu na tych działach są jedynie liniami orientacyjnymi). To zaś oznacza, że przed zmianą przeznaczenia wymienionych gruntów leśnych gmina winna uzyskać zgodę właściwego organu (w formie decyzji), o której mowa w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie znalazł natomiast podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wojewoda bowiem w skardze do Sądu nie wskazał ani jednego argumentu przemawiającego za stwierdzeniem nieważności wymienionej uchwały w całości, ograniczając się jedynie do wykazania, iż w stosunku do dwóch wymienionych działek Gmina nie uzyskała zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. Oznacza to, iż organ nadzoru nie znalazł innych naruszeń prawa przez cytowaną uchwałę, skutkujących koniecznością jej uchylenia. Argumenty podniesione w skardze, nie są wystarczające do stwierdzenia nieważności uchwały w pozostałej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku kontroli przedmiotowej uchwały nie dopatrzył się także z urzędu naruszenia prawa przez uchwałę, które winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności w całości.
Odnosząc się do argumentów podniesionych przez Gminę w odpowiedzi na skargę co do terminu wniesienia skargi, wskazać należy, iż pomimo faktu, że Wojewoda złożył skargę na uchwałę z dnia 28 czerwca 2001r. po pięciu latach od jej przedstawienia Wojewodzie do kontroli, wskazany upływ czasu nie wyłącza możliwości skutecznego wniesienia przez Wojewodę skargi do sądu administracyjnego. Z ostatnio przyjętej linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż "wnosząc w trybie art. 93 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym skargę na uchwałę rady gminy do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; termin zaskarżenia nie wynika także z przepisów powołanej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lipca 2005r.
II OSK 320/05 ONSAiWSA 2006 Nr 1, poz. 7 oraz z 13 stycznia 2005r. OSK 1575/04 OwSS 2005 Nr 3, poz. 70). Stanowisko to znajduje także poparcie w poglądach doktryny (por. Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek str. 559).
Dlatego też upływ czasu w niniejszej sprawie nie wykluczył możliwości skutecznego zaskarżenia uchwały z 28 czerwca 2001r.
W tym stanie rzeczy Sąd uznając za zasadne zarzuty naruszenia prawa, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy w S. z dnia 28 marca 2001r. Nr "[...]" w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów wsi P. w gminie S. w zakresie określonym w sentencji wyroku. Sąd rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej części uchwały podjął w oparciu o art. 152 wyżej powołanej ustawy.