Uzasadnienie
W dniu 29 stycznia 2020 r. Inicjator Referendum - grupa pięciu obywateli, powiadomił Komisarza Wyborczego o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum gminnego na wniosek mieszkańców Miasta A w sprawie odwołania Burmistrza Miasta A przed upływem kadencji. Na Pełnomocnika Inicjatora Referendum został ustanowiony S. K. (Pełnomocnik Referendum).
Komisarz Wyborczy w dniu 29 stycznia 2020 r. wydał potwierdzenie złożenia powiadomienia o zamiarze wystąpienia z inicjatywą referendum gminnego, w którym stwierdził, iż powiadomienie spełnia wymogi prawne.
W dniu 26 marca 2020 r. Inicjator Referendum złożył Komisarzowi Wyborczemu wniosek mieszkańców Miasta A o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie odwołania Burmistrza Miasta A przed upływem kadencji, z informacją, że nie została zebrana wymagana ilość podpisów osób popierających wniosek, określona w art. 4 pkt 1 ustawy o referendum lokalnym, wskazując przyczyny braku w tym zakresie. Do wniosku dołączono karty w ilości 176 szt. (deklarowano 177 szt.) zawierające podpisy mieszkańców w ilości 1 549 szt. (deklarowano 1 544 szt.), którzy poparli przedmiotową inicjatywę przeprowadzenia referendum gminnego. W dniu 30 marca 2020 r. Komisarz Wyborczy wydał potwierdzenie otrzymania wniosku o przeprowadzenie referendum gminnego.
Komisarz Wyborczy postanowieniem Nr "[...]" z "[...]", działając na podstawie art. 24 w związku z art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym, odrzucił wniosek mieszkańców Miasta A o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie odwołania Burmistrza Miasta A przed upływem kadencji, z powodu stwierdzenia, niedającego się usunąć uchybienia wniosku, polegającego na zebraniu niewystarczającej ilości prawidłowo złożonych podpisów osób popierających inicjatywę przeprowadzenia przedmiotowego referendum.
W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że inicjatywę przeprowadzenia referendum gminnego nie poparła podpisami wymagana liczba mieszkańców, ponieważ wniosek nie uzyskał poparcia co najmniej 10% uprawnionych do głosowania mieszkańców Miasta A, tj. 2 177 prawidłowo złożonych podpisów. Podniesiono, że procedurze weryfikacji poddano wszystkie złożone podpisy - 1 549, z czego prawidłowo złożono 1 131 podpisów na wymagane 2 177 podpisów, 418 podpisów zostało złożonych w sposób wadliwy, co stanowi niedobór 1 046 podpisów. Nie został zatem spełniony wymóg ustawowy, określony w art. 4 pkt 1 ustawy o referendum lokalnym, a tym samym wniosek nie uzyskał poparcia 10% uprawnionych do głosowania mieszkańców Miasta A. Zbiorcze zestawienie dotyczące weryfikacji wykazu podpisów stanowi załącznik do postanowienia.
Podkreślono, że zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, Inicjator Referendum zbiera podpisy mieszkańców uprawnionych do wybierania organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego w terminie 60 dni od dnia powiadomienia o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum gminnego. Podkreślono, że pierwsze ograniczenia, dotyczące przemieszczania się osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zaczęły obowiązywać od dnia 25 marca 2020 r. Natomiast stan epidemii ogłoszono kilka dni wcześniej, tj. 20 marca 2020r.
W postanowieniu stwierdzono, że Komisarz Wyborczy działając w oparciu o obowiązujące przepisy, nie posiada instrumentów, umożliwiających uwzględnienie żądania dotyczącego zawieszenia terminu zbierania podpisów. Ponadto w ocenie Komisarza Wyborczego, Inicjator Referendum, mimo zaistniałej sytuacji, miał możliwość zebrania niezbędnej ilości podpisów osób popierających inicjatywę przeprowadzenia referendum.
W związku z powyższym złożony w dniu 26 marca 2020 r. wniosek o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie odwołania Burmistrza Miasta przed upływem kadencji, wymagał odrzucenia z powodu braku wymaganej stosownie do art. 4 pkt 1 ustawy, liczby prawidłowo złożonych podpisów 10% uprawnionych do głosowania mieszkańców Miasta A popierających wniosek.
Powyższa wada stanowi nieusuwalną wadę powodującą odrzucenie wniosku.
Skargę na wspomniane wyżej postanowienie Komisarza Wyborczego wywiódł Pełnomocnik Inicjatora Referendum (dalej skarżący), wnosząc o: "wydanie wyroku/postanowienia o przeprowadzeniu referendum, w sprawie odwołania Burmistrza Miasta A przed upływem kadencji, w terminie po zakończeniu stanu zagrożenia epidemicznego" bądź "o uznanie "[...]" zgłoszenia z dnia 12 marca 2020 r. i wydanie wyroku/postanowienia o zawieszeniu terminu zbierania podpisów na kartach poparcia na czas zagrożenia epidemią."
W uzasadnieniu skargi podkreślono, że zebranie pozostałej ilości podpisów było niemożliwe ze względu na nieprzewidziane okoliczności, związane z zakażeniem koronawirusem SARS-CoV-2, przypadkami choroby COVID-19 i związanymi z nią przypadkami śmierci oraz ogłoszeniem pandemii przez WHO, a następnie ogłoszeniem stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemicznego przez Ministra Zdrowia, a także związanych z tym nakazów i ograniczających możliwości kontaktów osób zbierających podpisy z mieszkańcami miasta. Podniesiono, że 18 marca br. zaprzestano zbierać podpisy na kartach, ponieważ było to praktycznie niemożliwe, z uwagi na to, iż mieszkańcy A nie otwierali drzwi przed osobami upoważnionymi do zbierania podpisów. Powodem były informacje w mediach ogólnopolskich i lokalnych oraz głośna kampania "zostań w domu". Gdyby zaś nie pandemia koronawirusa i ogłoszony stan zagrożenia epidemicznego a następnie stan epidemii, który praktycznie uniemożliwił zbieranie podpisów w przewidzianym prawem terminie, to w czasie do 27 marca br. bezproblemowo uzyskano by wymaganą liczbę podpisów na kartach poparcia referendum.
Ponadto wskazano, że podobnej sprawie w dniu 23 marca 2020 r. Sąd
Najwyższy, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych skargi pełnomocnika wyborczego Komitetu
Wyborczego Kandydata na Prezydenta RP S. G., wniesionej na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej z 16 marca 2020 r. w sprawie odmowy przyjęcia zawiadomienia o utworzeniu tego Komitetu, uznał skargę za zasadną, stwierdzając, że w zaistniałych okolicznościach zagrożenia epidemicznego zebranie brakującej liczby podpisów pod kandydatura było nierealne.
W odpowiedzi na skargę Komisarz Wyborczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 2167 j.t.).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2020 r., poz. 2523 t. j. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie Komisarza Wyborczego nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Nr "[...]" Komisarza Wyborczego z dnia "[...]", którym postanowiono odrzucić wniosek mieszkańców Miasta A o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie odwołania Burmistrza Miasta przed upływem kadencji, z powodu stwierdzenia, niedającego się usunąć uchybienia wniosku, polegającego na zebraniu niewystarczającej ilości prawidłowo złożonych podpisów osób popierających inicjatywę przeprowadzenia przedmiotowego referendum.
Na wstępie wskazać należy, że w niniejszej sprawie zaskarżone postanowienie, którym odrzucono wniosek inicjatora referendum o przeprowadzenie referendum lokalnego w sprawie odwołania Burmistrza Miasta zostało podjęte na podstawie art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 741), zgodnie z którym Komisarz wyborczy odrzuca wniosek o przeprowadzenie referendum, w którym stwierdził niedające się usunąć uchybienia, a także, jeśli inicjator referendum nie wywiązał się z obowiązków wskazanych w art. 13 ust. 1 i 3. Postanowienie o odrzuceniu wniosku przekazuje się niezwłocznie inicjatorowi referendum lub jego pełnomocnikowi. Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym inicjatorowi referendum służy skarga na powyższe postanowienie do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia, przy czym - co należy podkreślić - stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym w zakresie nieuregulowanym w ustawie do referendum lokalnego stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2019 r., poz. 684 z późn. zm.).
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, że inicjatywę przeprowadzenia referendum gminnego nie poparła podpisami wymagana liczba mieszkańców, ponieważ wniosek nie uzyskał poparcia co najmniej 10% uprawnionych do głosowania mieszkańców Miasta A, tj. 2 177 prawidłowo złożonych podpisów. Podniesiono, że procedurze weryfikacji poddano wszystkie złożone podpisy - 1 549, z czego prawidłowo złożono 1 131 podpisów na wymagane 2 177 podpisów, 418 podpisów zostało złożonych w sposób wadliwy, co stanowi niedobór 1 046 podpisów. Nie został zatem spełniony wymóg ustawowy, określony w art. 4 pkt 1 ustawy o referendum lokalnym, a tym samym wniosek nie uzyskał poparcia 10% uprawnionych do głosowania mieszkańców Miasta A. Nadmienić należy, że zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, Inicjator Referendum zbiera podpisy mieszkańców uprawnionych do wybierania organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego w terminie 60 dni od dnia powiadomienia o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum gminnego.
W sprawie bezsporne jest, że Inicjator Referendum nie zebrał we wskazanym terminie wymaganej liczby podpisów pod wnioskiem o przeprowadzenie referendum. Nie kwestionuje tego skarżący, który jednak stwierdził, że zebranie pozostałej liczby podpisów było niemożliwe ze względu na nieprzewidziane okoliczności, związane z ogłoszeniem stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii przez Ministra Zdrowia, a także związanych z tym nakazów i ograniczających możliwości kontaktów osób zbierających podpisy z mieszkańcami miasta. Podniesiono, że 18 marca br. zaprzestano zbierać podpisy na kartach, ponieważ było to praktycznie niemożliwe, z uwagi na to, że mieszkańcy A nie otwierali drzwi przed osobami upoważnionymi do zbierania podpisów. Dlatego też w dniu 26 marca 2020 r. Inicjator Referendum złożył Komisarzowi Wyborczemu wniosek mieszkańców Miasta A o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie odwołania Burmistrza Miasta A przed upływem kadencji, z informacją, iż nie została zebrana wymagana ilość podpisów osób popierających wniosek, określona w art. 4 pkt 1 ustawy o referendum lokalnym, podając przyczyny braku w tym zakresie. Wnioskodawca podniósł, że jeżeli nie będzie możliwe przeprowadzenie referendum, to wnosi o zawieszenie terminu zbierania podpisów na kartach poparcia na czas zagrożenia epidemią.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że przepisy ustawy o referendum lokalnym i ustawy Kodeks wyborczy nie przewidują instytucji zawieszenia terminu zbierania podpisów na kartach poparcia na czas zagrożenia epidemią. Przepisy wspomnianych aktów prawnych nie stwarzają również możliwości wydania postanowienia o przeprowadzeniu referendum bez spełnienia wymogu formalnego w postaci zebrania określonej liczby podpisów, która to ilość podpisów nie została zebrana przez inicjatorów przedmiotowego referendum.
Natomiast jeśli chodzi o szczególne regulacje prawne obowiązujące w czasie stanu epidemii, ogłoszonego od dnia 20 marca 2020 r. rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 491) to zawarte są one w ustawie z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374).
Przede wszystkim zwrócić należy uwagę na art. 15zzr ust. 1 wspomnianej ustawy z dnia 2 marca 2020 r., według którego w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:
- 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem,
- 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,
- 3) przedawnienia,
- 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,
- 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,
- 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju
- - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
Jednakże zgodnie ust. 2 przywołanego art. 15zzr. ustawy z dnia 7 marca 2020 r., wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów, o których mowa w ust. 1, nie dotyczy terminów w rozpoznawanych przez sądy sprawach wskazanych w art. 14a ust. 5, terminów w sprawach wyboru lub powołania organów, których kadencje są określone w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, terminów wyborów do organów jednostek samorządu terytorialnego oraz terminów w sprawach wniosków i pytań prawnych do Trybunału Konstytucyjnego.
Ponadto 15zzs ust. 1 rzeczonej ustawy regulował, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w:
- 1) postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych, 2 postępowaniach egzekucyjnych,
- 3) postępowaniach karnych,
- 4) postępowaniach karnych skarbowych,
- 5) postępowaniach w sprawach o wykroczenia,
- 6) postępowaniach administracyjnych,
- 7) postępowaniach i kontrolach prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa,
- 8) kontrolach celno-skarbowych,
- 9) postępowaniach w sprawach, o których mowa w art. 15f ust. 9 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 847 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 284),
- 10) innych postępowaniach prowadzonych na podstawie ustaw
- - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
Natomiast zgodnie z ust. 2 wspomnianego przepisu art. 15zzs., wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów, o których mowa w ust. 1, nie dotyczy terminów w rozpoznawanych przez sądy sprawach wskazanych w art. 14a ust. 4 i 5, terminów w sprawach wyboru lub powołania organów, których kadencje są określone w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, terminów wyborów do organów jednostek samorządu terytorialnego oraz terminów w sprawach wniosków i pytań prawnych do Trybunału Konstytucyjnego.
Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że wspomniane wyżej przepisy rzeczonej ustawy weszły w życie w dniu 31 marca 2020 r. (w związku z nowelizacją ustawy z dnia 2 marca 2020 r.), natomiast termin do zebrania wymaganej liczby podpisów upłynął 30 marca 2020r. Z kolei wniosek został złożony 26 marca 2020r. Tym samym w terminie zakreślonym do zebrania podpisów pod referendum przepisy te jeszcze nie obowiązywały.
Ponadto wspomniane przepisy nie zawieszały, ani nie wstrzymywały terminów związanych z uruchomieniem referendum w sprawie odwołania Burmistrza Miasta. Z art. 15zzr ust. 2 i art. 15zzs ust. 2 wynika też, iż wstrzymaniu i zawieszeniu nie ulegają terminy w sprawach wyborów do organów jednostek samorządu terytorialnego. Zapisy te wskazują więc pośrednio, że instytucja zawieszenia i wstrzymania nie powinna mieć także zastosowania do procedur związanych ze skróceniem kadencji organu gminy pochodzącego z wyborów.
Dodatkowo wskazać trzeba, że ustawodawca wprowadzając wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenia biegu terminów wyłączył spod tej szczególnej regulacji tzw. sprawy pilne, do których należy materia wyborcza, taka jak rozpoznawana w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 14a ust. 5 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem (...), sprawami pilnymi, o których mowa w ust. 3, są sprawy, w przypadku których ustawa określa termin ich rozpatrzenia przez sąd oraz sprawy wniosków o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności. Art. 26 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym stanowi, że sąd administracyjny rozpatruje skargę (o której mowa w art. 26 ust. 1 tejże ustawy) w terminie 14 dni od dnia wniesienia skargi. Skargę kasacyjną wnosi się w terminie 14 dni. Przepis ten również wskazuje, że rozpoznawana sprawa należy do spraw pilnych, a więc nieobjętych wstrzymaniem rozpoczęcia, czy zawieszeniem biegu terminu.
Wyjaśnić również należy, że art. 22 ust. 5 ustawy o referendum lokalnym nie zezwala na wyznaczenie 14-dniowego terminu na usunięcie braków w przypadku niewystarczającej ilości prawidłowo złożonych podpisów (por. postanowienie NSA z dnia 30 stycznia 1996 r., SA/Ł 3081/95 [w:] ONSA 1997 Nr l poz. 21, za wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 maja 2004r., III SA/Kr 37/04, dostępny w CBOSA).
Skarżący podniósł również, że w podobnej sprawie w dniu 23 marca 2020 r. Sąd
Najwyższy, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych skargi pełnomocnika wyborczego Komitetu Wyborczego Kandydata na Prezydenta RP S. G., wniesionej na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej z 16 marca 2020 r. w sprawie odmowy przyjęcia zawiadomienia o utworzeniu tego Komitetu, uznał skargę za zasadną, stwierdzając, że w zaistniałych okolicznościach zagrożenia epidemicznego zebranie brakującej liczby podpisów pod kandydaturą było nierealne.
Przywołany wyrok Sądu Najwyższego zapadł jednak w zupełnie innej sprawie i w oparciu o inne przepisy prawa (Kodeksu wyborczego). Odnosił się on do niezebrania wystarczającej liczby podpisów do rejestracji komitetu wyborczego w wyborach prezydenckich. Ponadto Sąd Najwyższy orzekał w dniu 23 marca 2020 r., czyli przed wprowadzeniem przepisów specustawy. Dlatego też nie można wprost posiłkować się ustaleniami zawartymi w przywołanym wyroku Sądu Najwyższego. Jeszcze raz należy podkreślić, że zapadł on w zupełnie innym stanie faktycznym i w oparciu o inne przepisy, niż te, które miały zastosowanie przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia Komisarza Wyborczego. Dlatego też bezzasadne są zarzuty skarżącego w tym zakresie.
W ocenie Sądu Komisarz Wyborczy prawidłowo odrzucił wniosek mieszkańców Miasta A o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie odwołania Burmistrza Miasta A przed upływem kadencji, z powodu stwierdzenia niedającego się usunąć uchybienia wniosku, polegającego na zebraniu niewystarczającej liczby prawidłowo złożonych podpisów osób popierających inicjatywę przeprowadzenia przedmiotowego referendum.
W tej sytuacji, mając powyższe na względzie, stosownie do art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.