Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (organ I instancji) decyzją z dnia "[...]", działając m.in. na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 6 i 7 w związku z art. 12 ust. 1 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, po zapoznaniu się z protokołem kontroli sanitarnej z dnia 12 grudnia 2019 r. przeprowadzonej w Zespole Szkół Samorządowych w A, nakazał:
- 1) zapewnić w umywalni chłopców przy szatni w bloku sportowym miskę ustępową do 29 lutego 2020 r.,
- 2) zapewnić w umywalni chłopców przy szatni w bloku sportowym ciepłą bieżącą wodę w terminie do 29 lutego 2020 r.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że dnia 12 grudnia 2019 r. przeprowadzono kontrolę sanitarną w Zespole Szkół Samorządowych, która wykazała nieprawidłowości: brak miski ustępowej w umywalni chłopców przy szatni w bloku sportowym oraz ciepłej bieżącej wody, co jest niezgodne z obowiązującymi przepisami.
W ocenie organu I instancji wskazane nieprawidłowości naruszają art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, który mówi, że organ prowadzący ma za zadanie zapewnić warunki działania szkoły lub placówki, w tym bezpieczne i higieniczne warunki nauki, wychowania i opieki, a także wykonywać remonty obiektów szkolnych oraz zadania inwestycyjne w tym zakresie. Wyniki kontroli wykazały naruszenie wymagań zawartych w określonych przepisach prawnych, a stwierdzone nieprawidłowości mogą stanowić zagrożenie dla zdrowia i bezpieczeństwa dzieci przebywających w szkole.
Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła Gmina A (skarżąca), która zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:
art. 81 w związku z art. 10 § 1 Kpa poprzez niewyznaczenie terminu na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co uniemożliwiło stronie przedłożenie dodatkowych dowodów, tj. przedstawienia dokumentacji oraz przeprowadzenie dodatkowych oględzin potwierdzających zapewnienie w umywalni chłopców przy szatni w bloku sportowym ciepłej wody, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez niezebranie i nierozważenie całości materiału dowodowego w sprawie poprzez brak weryfikacji prawidłowości dokonanych zmian w umywalni chłopców w zakresie usunięcia miski ustępowej poprzedzonym zgłoszeniem w Starostwie Powiatowym w A. Po rozpatrzeniu odwołania Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (organ odwoławczy) decyzją z dnia "[...]".
- 1) uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej obowiązku nałożonego w pkt 2 tej decyzji i umorzył w tym zakresie postępowanie przed organem I instancji,
- 2) w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w ramach postępowania odwoławczego - w dniu 18 lutego 2020 r., upoważniony przedstawiciel organu dokonał oględzin pomieszczeń szatni i umywalni chłopców w bloku sportowym w Zespole Szkół Samorządowych w A. Podczas oględzin stwierdzono, że we wszystkich pomieszczeniach sanitarno-higienicznych zlokalizowanych przy bloku sportowym (w tym w umywalni chłopców) zapewniono dostęp do ciepłej bieżącej wody. W związku z tym, że postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe, organ odwoławczy postanowił uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej obowiązku nałożonego w pkt 2 zaskarżonej decyzji i umorzyć w tym zakresie postępowanie przed organem I instancji.
W wyniku oględzin stwierdzono także, że w umywalni chłopców znajdują się dwa natryski oraz umywalka. Brak jest natomiast miski ustępowej. Z zebranego zaś w sprawie materiału dowodowego wynika, że w dniu 10 lipca 2019 r. Gmina
A, w trybie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 1 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgłosiła do Starostwa Powiatowego w A zamiar wykonania remontu pomieszczeń do wypożyczalni sprzętu rehabilitacyjno-pielęgnacyjnego oraz pomieszczeń Klubu Seniora (tj. m.in. pomieszczeń, w których znajduje się szatnia i umywalnia w Zespole Szkół Samorządowych w A). Wskazano, że z pisma Starosty z dnia 28 listopada 2019 r. (będącego odpowiedzią na zapytanie PPIS) wynika, iż wspomniane zgłoszenie zawierało charakterystykę obiektu, w której opisane prace zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane zaliczane są do remontu obiektu budowlanego.
Mając zatem na uwadze fakt, że w pomieszczeniach szatni i umywalni chłopców w Zespole Szkół Samorządowych przeprowadzono remont - czyli roboty budowlane mające na celu odtworzenie istniejącego stanu (i nie doszło do zmiany sposobu użytkowania tych pomieszczeń), a także to, że przed remontem miska ustępowa znajdowała się w pomieszczeniach szatni i umywalni chłopców (wynika to z dokumentacji projektowej hali widowiskowo-sportowej znajdującej się w aktach sprawy), co było zgodne z § 81 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - w ocenie organu odwoławczego zasadnie zobowiązano stronę do zapewnienia miski ustępowej w umywalni chłopców przy szatni w bloku sportowym, która powinna znajdować się w wydzielonej kabinie ustępowej.
Przepis § 81 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowi bowiem, iż - bezpośrednio przy kabinach natryskowych i umywalniach zbiorowych powinna się znajdować kabina ustępowa.
Skargę na wspomnianą wyżej decyzję, w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, tj. w zakresie pkt 2 decyzji, wywiodła skarżąca. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy w części decyzji organu I instancji, przy czym organ II instancji pominął fakt, że organ I instancji zobowiązał skarżącą do wykonania obowiązków w terminie do 29 lutego 2020r., a w dacie orzekania przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, tj. w marcu 2020 r., powyższy termin już upłynął.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie co do zasady podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2019 r., poz. 2167).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2019 r., poz. 2325 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie organ I instancji po kontroli przeprowadzonej w Zespole Szkół Samorządowych w A, nakazał:
- 1) zapewnić w umywalni chłopców przy szatni w bloku sportowym miskę ustępową do 29 lutego 2020 r.,
- 2) zapewnić w umywalni chłopców przy szatni w bloku sportowym ciepłą bieżącą wodę w terminie do 29 lutego 2020 r.
Organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej obowiązku nałożonego w pkt 2 tej decyzji i umorzył w tym zakresie postępowanie przed organem I instancji, ponieważ wykonano już obowiązek nałożony w tym punkcie. Natomiast w pozostałym zakresie utrzymano decyzję organu I instancji.
Przede wszystkim należy dostrzec, że organ odwoławczy jak najbardziej zasadnie uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej obowiązku nałożonego w pkt 2 tej decyzji i umorzył w tym zakresie postępowanie przed organem I instancji, ponieważ obowiązek zapewnienia w umywalni chłopców przy szatni w bloku sportowym w bieżąca wodę, został wykonany. Znajduje to potwierdzenie w dokonanych przez pracownika organu odwoławczego oględzinach. Nie kwestionuje tego zresztą skarżąca.
Odnośnie zaś do zapewnienia w umywalni chłopców miski ustępowej to przede wszystkim należy wskazać, że stosownie do § 44 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U.2019 poz. 1065), budynek, jego układ funkcjonalny i przestrzenny, ustrój konstrukcyjny oraz rozwiązania techniczne i materiałowe elementów budowlanych powinny być zaprojektowane i wykonane w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia oraz odnoszących się do niego przepisów rozporządzenia i przepisów odrębnych.
Stosownie natomiast do § 81 ust. 4 wspomnianego rozporządzenia bezpośrednio przy kabinach natryskowych i umywalniach zbiorowych powinna znajdować się kabina ustępowa. Natomiast w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (t.j. Dz. U. 2003 Nr 169 poz. 1650 z późn. zm) w załączniku nr 3, rozdziale 3 § 23 ust. 4 stanowi, że przy pomieszczeniach z natryskami powinna znajdować się wydzielona kabina z jedną miską ustępową na każde dziesięć natrysków, lecz nie mniej niż jedna.
Według zaś § 8 ust. 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach1 (Dz.U z 2003 nr 6 poz. 69 z póżn. zm): w pomieszczeniach sanitarnohigienicznych zapewnia się ciepłą i zimną bieżącą wodę oraz środki higieny osobistej; urządzenia sanitarnohigieniczne są utrzymywane w czystości i w stanie pełnej sprawności technicznej.
W ramach postępowania odwoławczego, w dniu 18 lutego 2020 r. upoważniony przedstawiciel organu dokonał oględzin pomieszczeń szatni i umywalni chłopców w bloku sportowym w Zespole Szkół Samorządowych. W wyniku oględzin stwierdzono, że w umywalni chłopców znajdują się dwa natryski oraz umywalka. Brak jest natomiast miski ustępowej.
Niewątpliwie z przywołanych przepisów wynika jednoznacznie, że bezpośrednio przy kabinach natryskowych i umywalniach zbiorowych powinna znajdować się kabina ustępowa. Oględziny przeprowadzone w Zespole Szkół Samorządowych wykazały brak takiej miski ustępowej w umywalni chłopców.
Nadmienić należy również, że w pomieszczeniach szatni i umywalni chłopców w Zespole Szkół Samorządowych przeprowadzono remont i nie doszło do zmiany sposobu użytkowania tych pomieszczeń. Ponadto przed remontem bezsprzecznie miska ustępowa znajdowała się w pomieszczeniach szatni i umywalni chłopców. Znajduje to potwierdzenie w dokumentacji projektowej hali widowiskowo-sportowej znajdującej się w aktach sprawy.
Co do zasady zatem organ mógł nałożyć obowiązek zapewnienia takiej miski ustępowej. Nie zaprzeczała temu również Gmina w złożonej skardze.
Jednakże termin realizacji tego obowiązku został ustanowiony wadliwie. Organ I instancji nakazał zapewnić realizację tego obowiązku w terminie do 29 lutego 2020 r. Tymczasem decyzja organu odwoławczego została wydana w marcu 2020 r. Zakreślony przez organ I instancji termin realizacji obowiązku przypadał zatem na czas, kiedy jego decyzja nie była jeszcze ostateczna. Strona ma zaś pełne prawo do weryfikacji takiej decyzji w postępowaniu odwoławczym, z czego zresztą skorzystała. Ma ona prawo wiedzieć czy decyzja jest prawidłowa i czy nałożony obowiązek jest zasadny. Temu właśnie służy możliwość weryfikacji danego rozstrzygnięcia w toku postępowania odwoławczego. Rzeczą absurdalną jest natomiast nakładanie określonego obowiązku w terminie, w którym decyzja nie stanie się jeszcze ostateczna.
Rolą natomiast organu odwoławczego jako rozstrzygającego sprawę w jej całokształcie jest wyeliminowanie takich uchybień. Organ odwoławczy mógł zatem uchylić pkt 2 decyzji organu I instancji i orzec merytorycznie, wydłużając termin do wykonania rzeczonego obowiązku. Nie jest natomiast tak, że jak organ odwoławczy uchylił już jeden punkt decyzji pierwszoinstancyjnej to nie może uchylić drugiego. Przeciwnie, ma on możliwość wyeliminowania również drugiej części rozstrzygnięcia organu I instancji i orzeczenia merytorycznie co do istoty sprawy, poprzez korektę terminu realizacji określonego obowiązku, nałożonego na Gminę.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę błędnie powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2014 r., I OSK 399/13, wskazując, że w przypadku, gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części albo tylko w tej części umorzyć postępowanie. Organ odwoławczy nie jest natomiast obowiązany a jedynie uprawniony, do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej (nieuchylonej) części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. Przede wszystkim przywołany wyrok NSA zapadł na tle zupełnie odmiennego stanu faktycznego. W niniejszej sprawie zdaniem Sądu – mając na uwadze powyższe rozważania – także pkt 2 decyzji winien zostać uchylony, a organ miał obowiązek orzec co do istoty sprawy ustalając realny termin wykonania nałożonego obowiązku.
Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni stanowisko Sądu w zakresie terminu realizacji obowiązku zapewnienia miski ustępowej w umywalni chłopców w Zespole Szkół Samorządowych.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., Sąd w pkt I uchylił pkt 2 zaskarżonej decyzji.
O kosztach postępowania orzeczono w pkt II na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a.