Uzasadnienie
Wójt Gminy Grunwald zarządzeniem z 30 grudnia 2021 r. nr 166/2022 określił wysokość opłat za centralne ogrzewanie. Jako podstawę zarządzenia organ wskazał art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm., dalej jako: u.s.g. lub ustawa). W § 1 określono miesięczne stawki opłaty za centralne ogrzewanie w lokalach mieszkalnych i użytkowych z kotłowni znajdujących się w poszczególnych miejscowościach na terenie Gminy Grunwald. W § 3 zarządzenia wskazano, że traci moc zarządzenie Wójta Gminy Grunwald nr 40/2011 z 16 września 2011 r. w sprawie określenia opłat za centralne ogrzewanie, zaś w § 4 ustalono, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem podjęcia. W uzasadnieniu zarządzenia organ wskazał, że ostatnia zmiana wysokości opłat była dokonana w 2011 r. Od tego czasu koszty związane z utrzymaniem kotłowi gminnych znaczenie wzrosły. W związku z bardzo dużymi wzrostami cen węgla, energii oraz płac pracowników niezbędne jest podwyższenie stawek opat za centralne ogrzewanie.
Skargi na powyższe zarządzenie pismem z 3 kwietnia 2022 r. wywiedli P. K. oraz J. K. (dalej jako: skarżący).
Skarżący zaskarżonemu zarządzeniu zarzucili naruszenie:
- - art. 7 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735) - zwaną dalej: k.p.a., polegające na zaniechaniu szeregu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz obowiązku wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierowano się przy ustaleniu stawki za centralne ogrzewanie mieszkań i lokali znajdujących się w budynku w A pod nr [...],
- - art. 8 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia z uwagi na zawarcie w nim szeregu ogólników, jak również twierdzeń niezgodnych z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, co w konsekwencji uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli w tym zakresie zaskarżonego zarządzenia;
- - art. 6 k.p.a. w zw. z art. 30 u.s.g. poprzez nakładanie nadmiernych obowiązków oraz przekroczenie delegacji ustawowej do regulowania kwestii wysokości opłat za centralne ogrzewanie;
- - art. 7a § 1 k.p.a. poprzez wydanie aktu prawnego, którego treść powoduje, że wątpliwości interpretacyjne rozstrzygane są na niekorzyść podmiotów poddanych jego regulacji.
Przedmiotowemu zarządzeniu skarżący zarzucili ponadto również naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 45a ust. 10 u.p.e. poprzez zaniechanie obowiązku opracowania i wdrożenia wewnętrznego regulaminu rozliczeń ciepła przeznaczonego na ogrzewanie budynku, zlokalizowanego w Stębarku pod nr 43,
- - art. 45a ust. 4 - 6 u.p.e. poprzez ustalenie wysokości opłat w sposób sprzeczny z zasadą, aby wskazana stawka zapewniała wyłącznie pokrycie ponoszonych przez odbiorcę kosztów zakupu ciepła.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia.
W treści skargi podnieśli, że są właścicielami nieruchomości (odpowiednio lokal mieszkalny i lokal użytkowy) do których ciepło doprowadzane jest z kotłowni, którą obsługuje Gmina Grunwald.
Skarżący argumentowali, że treść zarządzenia nie wyjaśnia w dostateczny sposób metodologii wyliczenia nowych stawek opłat za centralne ogrzewanie. Podnieśli, że w trakcie prowadzenia z organem obszernej korespondencji na temat wysokości stawek opłat, organ nie wykazał zasadności przyjętych stawek, co stanowi ewidentne naruszenie art. 6 k.p.a. i art. 30 u.s.g.
Skarżący argumentowali dalej, że z art. 45a ust. 10 u.p.e. wynika, że właściciel lub zarządca budynku wielolokalowego wprowadza wybraną metodę, o której mowa w ust. 9, w formie wewnętrznego regulaminu rozliczeń ciepła przeznaczonego na ogrzewanie tego budynku i przygotowanie ciepłej wody użytkowej dostarczanej centralnie poprzez instalację w budynku, zwanego dalej "regulaminem rozliczeń"; regulamin rozliczeń podaje się do wiadomości osobom, o których mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia jego wprowadzenia do stosowania. Wójt Gminy Grunwald do dnia dzisiejszego nie opracował i nie wprowadził wymaganego prawem regulaminu, co stanowi naruszenie praw, skutkujące negatywnie dla skarżących. Naliczenie opłaty odbywa się w sposób dowolny, sprzecznie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego i nakłada na mieszkańców nieuzasadnione, nadmierne obciążenia.
W odpowiedzi na skargi skarżących organ wniósł o ich oddalenie. Odnosząc się do naruszenia art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy Wójt wskazał, że nie jest on zasadny. Jak wynika z przywołanej podstawy prawnej określenie wysokości opat dotyczy gospodarowania mieniem komunalnym. Mieniem komunalnym są własność i inne prawa majątkowe należące do gminy. Rola wójta w zakresie gospodarowania tym mieniem obejmuje mienie (ogół praw majątkowych) przysługujące gminie jako osobie prawa cywilnego. Gospodarowanie mieniem to ogół czynności faktycznych i prawnych, które będą się składać na zarządzanie, dysponowanie i zajmowanie się mieniem w formach prawem dopuszczalnych (przewidzianych). Właśnie taka sytuacja - zdaniem organu - ma miejsce w przedmiotowej sytuacji. Organ zarządzeniem ustalił wysokość stawek dla poszczególnych miejscowości w zależności od lokalizacji kotłowni. Jednakże to nie w drodze zarządzenia wprowadzono wysokość stawek dla właścicieli nieruchomości nie wchodzących w skład mienia komunalnego.
Ciepło jest dostarczane skarżącym na podstawie umów na dostarczanie energii cieplnej. W umowach w § 2 ust. 1 przewiduje się, że nowy cennik wprowadzony zostanie w formie aneksu do umowy (umowy zawarte ze skarżącymi odpowiednio 12.04.2010 r. i 30.03.2012 r.). W związku z powyższym nie jest tak jak twierdzą skarżący, że to na podstawie zarządzenia obowiązują ich nowe stawki, gdyż taką podstawą są umowy wraz z aneksami. Organ podkreślił, iż taka forma wprowadzania wysokości opłat jest utartą praktyką, znaną również skarżącym, o czym świadczą chociażby aneksy z 12.04.2010 r. i 30.03.2012 r. Odnosząc się natomiast do kwestii naruszenia przez organ 45a ust. 10 u.p.e., organ wskazał, że od momentu wyodrębnienia się pierwszego lokalu w nieruchomości Gmina przestała być jej wyłącznym właścicielem. W przypadku braku zgody większości członków wspólnoty co do uchwalenia regulaminu rozliczeń ciepła można rozliczać te koszty tak jak pozostałe koszty zarządu nieruchomością wspólną - stosownie do powierzchni danego lokalu mieszkalnego.
Biorąc pod uwagę, że Wspólnota nie przyjęła żadnego regulaminu, funkcjonuje rozwiązanie, iż koszty rozlicza się stosownie do powierzchni danego lokalu mieszkalnego. W odniesieniu zaś do naruszenia art. 45a ust. 4 - 6 u.p.e. organ wskazał, że ustalona wysokość opłat jest zgodna z prawem, a poprzednia zmiana wysokości opłat miała miejsce 11 lat temu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Wskazać należy, iż badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza sprawdzenie jej wymagań formalnych, w tym dopuszczalności wniesienia skargi, stosownie do art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.). Jednym z elementów podlegających badaniu w tym zakresie stanowi ocena czy skarga została wniesiona w zakresie spraw należących do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 j.t.), zgodnie, z którego art. 1 sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie.
W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Wskazać ponadto należy na art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Natomiast art. 30 ust. 1 u.s.g. stanowi, że wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.).
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest zarządzenie organu z 30 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wysokości opłat za centralne ogrzewanie. Strony zaskarżając powyższe zarządzenie wskazały, że organ naruszył art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., wymienione przez skarżących przepisy k.p.a. oraz art. 45a ust. 1, ust. 4-6 i ust. 10.
Rozpoznając wniesione skargi na ww. zarządzenie należy w pierwszej kolejności odpowiedzieć na pytanie, czy są one dopuszczalne.
Z przytoczonych przepisów wynika, że akty organów jednostek samorządu terytorialnego, a do takich generalnie zaliczają się zarządzenia, podlegają kognicji sądów administracyjnych, o ile są podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej i naruszają interes prawny lub uprawnienie skarżących.
W ocenie Sądu nie każde zarządzenie wójta będzie aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przyjąć bowiem trzeba, że art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. przewiduje skargę na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, niebędące aktami prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Charakter prawny aktów, o których mowa w wyjaśnianym przepisie, jest różnorodny. Wspólną ich cechą jest jednak to, że podejmowane są w sprawach z zakresu administracji publicznej. B. Adamiak wskazuje, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że sprawy z zakresu administracji publicznej obejmują działania z wyłączeniem tych, które rodzą bezpośrednio skutki cywilnoprawne (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie..., 2007, s. 380). Przytoczone stanowisko, mimo ogólnego charakteru, może być przydatne przy wykładni wyjaśnianego przepisu (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II. Opublikowano: LEX/el. 2021).
Wskazać ponadto należy, że "najogólniej rzecz ujmując, gospodarowanie mieniem to ogół czynności faktycznych i prawnych, które będą się składać na zarządzanie, dysponowanie i zajmowanie się mieniem w formach prawem dopuszczalnych (przewidzianych). Pojęcie gospodarowania pochodzi od pojęcia gospodarki. Kojarzy się ono z zarządzaniem lub dysponowaniem, zajmowaniem się gospodarstwem czy też określoną dziedziną (w tym znaczeniu mówimy np. o gospodarce paliwowej, o gospodarce energetycznej czy o gospodarce nieruchomościami). Z prawniczego punktu widzenia oba te pojęcia (gospodarowania i gospodarki) można zaliczyć do pojęć o charakterze techniczno-prawnym" (por. B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III. Opublikowano: WKP 2021).
Z takim gospodarowaniem mieniem gminy mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wójt bowiem ma obowiązek wynikający z umów zawartych z właścicielami poszczególnych nieruchomości dostarczyć do budynków ciepło z ciepłowni, którymi zarządza gmina. Wiąże się to z pobieraniem opłat za powyższą usługę. Dlatego też organ wydał powyższe zarządzenie, które ma niejako charakter informacyjny i określa, jakiego rodzaju opłat winni spodziewać się odbiorcy ciepła. Niemniej jednak rację ma organ, że zarządzenie to nie wywołuje bezpośredniego skutku względem odbiorców. Skutek taki wywołuje bowiem dopiero aneks do umowy zawartej pomiędzy Gminą reprezentowaną przez Wójta, a odbiorcą ciepła w oparciu o umowę o dostarczanie energii cieplnej. To w oparciu o tą umowę kształtują się prawa i obowiązki stron stosunku prawnego.
Ponadto żadne przepisy prawa nie nakazują organom gminy wydania aktu administracyjnego w oparciu o normy o charakterze administracyjnoprawnym z podaniem sposobu wyliczenia cen dostarczanej energii cieplnej z możliwością zaskarżenia tego aktu na drodze administracyjnej, a następnie sądowoadministracyjnej. Mając powyższe na uwadze, przyjąć trzeba, że zaskarżone zarządzenie nie podlega kontroli sądu administracyjnego.
Dlatego też w sprawie nie mogły mieć zastosowania wskazane przez skarżących przepisy k.p.a., stąd też zarzut ich naruszenia nie jest zasadny.
W niniejszym postępowaniu zamierzonego skutku nie mogły odnieść również zarzuty skarg zmierzające do wykazania, że zaskarżone zarządzenie narusza przepisy art. 45a u.p.e.
Art. 45 ust. 1 u.p.e. stanowi, że przedsiębiorstwa energetyczne ustalają taryfy dla paliw gazowych lub energii, stosownie do zakresu wykonywanej działalności gospodarczej, o którym mowa w art. 32 ust. 1, z wyłączeniem magazynowania energii elektrycznej. Taryfy należy kalkulować w sposób określony w art. 45 ust. 1 pkt 1 - 4 u.p.e. W art. 45a ust. 1 u.p.e. ustawodawca wskazał zaś, że przedsiębiorstwo energetyczne na podstawie cen i stawek opłat zawartych w taryfie lub cen i stawek opłat ustalanych na rynku konkurencyjnym, o którym mowa w art. 49 ust. 1, wylicza opłaty za dostarczane do odbiorcy paliwa gazowe, energię elektryczną lub ciepło.
Wskazać należy, że kwestie uregulowane tymi przepisami nie należą do właściwości sądów administracyjnych zgodnie z art. 3 § 2 - 3 p.p.s.a. Wyjaśnić bowiem trzeba, że stosunek prawny łączący dostawcę i odbiorcę energii ma charakter cywilnoprawny, ograniczony z uwagi na uregulowania zawarte w Prawie energetycznym. (por. postanowienie Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z 21 stycznia 2019 r., sygn. akt XVII AmE 16/17).
Poza zakresem kontroli sądu administracyjnego pozostaje także kwestia zaniechania opracowania i wdrożenia wewnętrznego regulaminu rozliczeń ciepła przeznaczonego na ogrzewanie budynku zlokalizowanego w [...] pod nr [...]. Powstałe spory na tym tle rozstrzygają bowiem we właściwych procedurach sądy powszechne.
Mając na względzie powyższe, Sąd orzekł w pkt I sentencji postanowienia o odrzuceniu skarg, na podstawie cytowanego art. 58 § 1 ust. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
O zwrocie uiszczonych wpisów od skarg orzeczono w pkt II na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.
Sprawa niniejsza została rozpoznana przez tutejszy Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja zaistniała na gruncie rozpatrywanej sprawy, gdyż taki wniosek został zawarty przez organ, a skarżący mu nie oponowali.