Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w Braniewie (dalej: "Prokurator", "Skarżący") wywiódł skargę na uchwałę nr XXXVIII/265/17 Rady Miejskiej w Braniewie (dalej jako: Rada) z dnia 13 grudnia 2017 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasta Braniewo wraz z załącznikiem – Regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasta Braniewa (dalej jako: "Regulamin"), ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko – Mazurskiego dnia 15 stycznia 2018 r.
Prokurator zaskarżył powyższy Regulamin w części § 2.1. Zarzucił uchwale w zakresie rozdziału 1 § 2.1 regulaminu w kwestii zdefiniowania pojęć, jak: gmina, harmonogram, regulamin, ustawa, punkt dobrowolnego gromadzenia odpadów, mobilny punkt dobrowolnego gromadzenia odpadów, gniazda, pojemnik, worek, właściciel nieruchomości, nieruchomość niezamieszkała, zabudowa jednorodzinna, zabudowa wielorodzinna istotne przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego, co skutkuje naruszeniem prawa, tj. art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 115, § 118 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (dalej: "rozporządzenie ZTP"). Podniesiono w skardze, że w Regulaminie sformułowano słownik pojęć, natomiast z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: "u.cz.p.g.") upoważnia do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, nie upoważnia natomiast do formułowania w akcie tym pojęć ich dotyczących.
Brak upoważnienia oznacza zakaz powtarzania definicji ustawowych, modyfikowania przepisów ustawowych, tworzenia w regulaminie na jego potrzeby własnych pojęć, jak i ustalania znaczenia określeń ustawowych. Niezgodność z prawem powtórzeń w regulaminie definicji ustawowych jest uzasadniona okolicznością, że interpretacja takiego pojęcia w kontekście uchwały, w której go powtórzono może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenia niż w języku potoczny, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się w innych aktach prawnych. Dlatego w sytuacji powtórnego zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu prawnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie.
Nadto definiując w słowniczku określone pojęcia nie wskazała ustawy, w której te pojęcia zostały zdefiniowane. Nie znając aktu prawnego, w którym określone pojęcie zostało zdefiniowane, adresat regulaminu narażony jest na dokonanie niewłaściwej jego interpretacji, jako interpretacji dokonanej w oderwaniu od kontekstu aktu normatywnego, w którym definicja pojęcia została pierwotnie zamieszczona. Istotne naruszenie prawa zachodzi nie tylko w przypadku regulowania przez gminę raz jeszcze tego, co zostało zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa, lecz także zmodyfikowanie przepisu ustawowego – por. wyrok NSA z 10 listopada 2009 r. sygn. II OSK 1256/09.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miejskiej w Braniewie wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego pojęć zawartych w § 2 ust. 1 Regulaminu wyjaśnił, że zarzut ten pozostaje chybiony zarówno na poziomie ogólnym, jak i w odniesieniu do poszczególnych pojęć zdefiniowanych w regulaminie. Z treści rozporządzenia ZTP wynika, że w aktach prawa miejscowego dopuszczone zostało tworzenie słowniczków pojęć używanych w całym akcie, co wynika z § 150 ust. 1 rozporządzenia ZTP. Wyjaśnił, że pojęcia zamieszczone w § 2 Regulaminu nie zostały zdefiniowane w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminie dlatego zarzut dotyczący modyfikowania tych pojęć jest chybiony. Jedynymi pojęciami zdefiniowanymi w słowniczku Regulaminu zawartymi również w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest pojęcie "regulaminu" oraz "właścicieli nieruchomości". Definicje te zostały tylko powtórzone a nie zmodyfikowane. Pozostałe pojęcia zawarte w słowniczku Regulaminu nie wprowadzają w błąd, ani nie prowadzą do błędnej interpretacji pojęć.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a". Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów.
Przedmiotem zaskarżenia Prokuratora jest uchwała Rady Miejskiej w Braniewie z 13 grudnia 2017 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasta Braniewo, w której jako załącznik do uchwały przyjęto Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasta Braniewa (dalej jako: "Regulamin").
Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994, ze zm.) dalej: "u,s,g.", zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.
Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu z taką sytuacją, mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Należy podkreślić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Kontrola Sądu wymaga analizy prawidłowości realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych. Mając na uwadze zasadę legalizmu, nakazującą organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania.
Tym samym, sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nieznajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy.
Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u,s,g. Przepis ten stanowi, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Wskazany przepis upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa (zob. wyrok tut. Sądu z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 740/18, dostępny [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").
Wskazać pozostaje, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, CBOSA).
Podstawę skarżonej uchwały stanowi art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1289, ze zm.) zwanej dalej: "u.cz.p.g." Art. 4 ust. 1 ww. ustawy przyznaje radzie gminy kompetencje do uchwalania regulaminu czystości i porządku na terenie gminy. W myśl tego przepisu rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.
W doktrynie prawa podkreśla się, że art. 4 u.cz.p.g. jest kluczowym przepisem komentowanej ustawy, który nakazuje każdej gminie wydanie odrębnej uchwały ustalającej szczegółowe zasady utrzymywania czystości i porządku na terenie gminy. Regulamin jest aktem prawa miejscowego stanowionym na podstawie upoważnienia ustawowego. Regulamin czystości i porządku nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 4 ust. 2 u.u.cz.p.g., przepis ten bowiem stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 20.12.2006 r. (sygn. akt II SA/Wr 585/06; dostępny w CBOSA), podejmując akty prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, organ stanowiący musi ściśle uwzględnić wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.
Nadto rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego winna to czynić w zgodzie z postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) dalej jako: "rozporządzenie", do których to aktów zgodnie z § 143 załącznika rozporządzenia stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziału 2 – 7, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. W myśl § 137 ww. załącznika, który ma zastosowanie zgodnie z § 143 także do aktów prawa miejscowego - wbrew twierdzeniom Rady Gminy prezentowanym w odpowiedzi na skargę - w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Tym bardziej nie jest możliwa ich modyfikacja.
Mając to na uwadze Sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały i uznał, że część zaskarżonych postanowień załącznika do uchwały we wskazanej części w sposób istotny naruszają prawo, zaś w odniesieniu do treści § 2 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 4 Regulaminu opisane pojęcia: "gminie", "harmonogramie", "regulaminie" "ustawie" nie stanowią naruszenia prawa w sposób istotny je naruszający.
Jak wskazano wyżej regulacja art. 4 ust. 2 u.u.cz.p.g. ma charakter wyczerpujący, tj. uchwalając na jej podstawie regulamin czystości i porządku, rada winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień objętych regulaminem czystości i porządku, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do jednoznacznego wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej.
Wskazany Regulamin jest prawem miejscowych, co oznacza, że powinien zawierać tylko treści normatywne, a nie powtórzenie norm zawartych w innych przepisach prawa. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1.02.2010 r. (sygn. akt II OSK 1930/09; dostępny w CBOSA) takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Zatem skoro przepisy regulaminu mają jedynie "uzupełniać" przepisy rangi ustawowej kształtujące prawa i obowiązki wymienionych w nich podmiotów, to także z tego powodu nie jest dopuszczalne dokonywanie w nich powtórzeń przepisów zawartych w innych aktach normatywnych. Poza tym wskazać pozostaje także, że dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach rangi ustawowej bez konkretnego odesłania do określonego aktu normatywnego skutkuje tym, że brak jest wskazania i odniesienia do określonego systemu prawa w ramach, którego dokonano powtórzenia określonej normy prawnej.
W sprawie tej lokalny prawodawca w § 2 Regulaminu zamieścił definicje pojęć, którymi posługuje się w akcie prawa miejscowego, jednak do takiego zdefiniowania pojęć nie posiadał żadnego upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 u.cz.p.g. O ile jeszcze w odniesieniu do pojęć: "ustawie" (pkt 4), czy "regulaminie" (pkt 3) zawarto odniesienie do konkretnego aktu normatywnego tj. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, to w pozostałym zakresie brak jest odesłania do konkretnego aktu normatywnego, w którym pojęcia zawarte w § 2 Regulaminu zostały zdefiniowane czy określone. O ile w odniesieniu do terminu "gminie" (pkt 1) czy "harmonogramie" (pkt 2) nie budzi wątpliwości Sądu, że pojęcia te zostały dostatecznie wyjaśnione na gruncie wskazanej uchwały, że posłużenie się pojęciem "gminy" w treści tego Regulaminu oznacza gminę w jej granicach administracyjnych – Gminę Miasta Braniewa, czy pod pojęciem "harmonogramie" wskazano tylko, że jest to harmonogram odbioru odpadów komunalnych na terenie Gminy Miasta Braniewa, co nie wprowadza w błąd adresata norm zawartych we wskazanym akcie prawa miejscowego, o tyle w odniesieniu do pozostałych definicji pojęć zawartych w § 2 Regulaminu sytuacja jest zgoła odmienna.
W tym miejscu pozostaje wyjaśnić, że ocena czy pozostałe zapisy aktu normatywnego wydane zostały w ramach, czy też z przekroczeniem upoważnienia ustawowego musi być dokonana z punktu widzenia charakteru prawnego upoważnienia ustawowego i jego zakresu w konkretnej sprawie merytorycznej, z uwzględnieniem poprawności legislacyjnej wynikającej z przepisów rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Oczywistym jest, że w zakwestionowanym paragrafie lokalny prawodawca powtórzył to co wynika z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w odniesieniu do pojęcia "właścicielach nieruchomości" (art. 2 ust. 1 pkt 4 u.cz.p.g.), co stanowi naruszenie § 118 i § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia ZTP, skoro w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym.
Odnośnie pojęcia "zabudowy jednorodzinnej" (pkt 12) wyjaśnić pozostaje, że Rada dokonała w tym zakresie nieuprawnionej modyfikacji wskazanego pojęcia, które zdefiniowane zostało w § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, ze zm.), gdyż zapisano tam, że przez zabudowę jednorodzinną należy rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi, podczas, gdy w słowniczku zawartym w kontrolowanej uchwale pominięto słowo "jeden". Tak zatem dokonano całkowitej zmiany treści pojęciowej tego określenia dla celów Regulaminu bez upoważnienia ustawowego. Także bez jakiegokolwiek upoważnienia ustawowego w Regulaminie dokonano zdefiniowania pojęć: "zabudowie wielorodzinnej" (pkt 13), czy "nieruchomości niezamieszkałej" (pkt 11).
Reasumując w ramach delegacji ustawowej (art. 4 ust. 1 u.cz.p.g.), brak jest upoważnienia rady gminy do formułowania w Regulaminie jakichkolwiek definicji pojęć. Dotyczy to nie tylko pojęć użytych wyłącznie w regulaminie na jego potrzeby, lecz również ustalenia znaczenia pojęć ustawowych - zawartych w ustawie upoważniającej i innych ustawach (por. wyrok NSA z 10.11.2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09; orzeczenie dostępne w CBOSA).
Co do określenia pojęcia "pojemnikach" (pkt 8) oraz "workach" (pkt 9) wyjaśnić pozostaje, że na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 a) u.cz.p.g. wydano rozporządzenie Ministra Środowiska z 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów, gdzie w § 2 ust. 1 tego rozporządzenia zastrzeżono, że frakcje odpadów, o których mowa w § 3, zbiera się w pojemnikach, zaś z ust. 2 tego paragrafu wynika, że dopuszcza się zbieranie wybranych frakcji odpadów w miejscu ich wytworzenia w workach. Natomiast kolory poszczególnych worków, jak i napisy na pojemnikach dla poszczególnych frakcji odpadów określone zostały w § 4 cyt. rozporządzenia. Powtarzanie zatem regulacji wskazanej wprost w akcie prawnym stojącym w hierarchii źródeł prawa wyżej, stanowi nieuprawnione naruszenie prawa. Jak wyjaśnił NSA w cyt. już wyroku z 1.02.2010 r. (sygn. akt II OSK 1930/09; dostępny w CBOSA) takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony.
Ponieważ przepisy regulaminu mają jedynie "uzupełniać" przepisy rangi ustawowej kształtujące prawa i obowiązki wymienionych w nich podmiotów, to także z tego powodu nie jest dopuszczalne dokonywanie w nich powtórzeń przepisów zawartych w innych aktach normatywnych. Poza tym wskazać należy także, że dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach rangi ustawowej bez konkretnego odesłania do określonego aktu normatywnego skutkuje tym, że brak jest wskazania i odniesienia do określonego systemu prawa w ramach, którego dokonano powtórzenia określonej normy prawnej.
Także bez upoważnienia ustawowego w ww. akcie prawa miejscowego lokalny prawodawca zdefiniował pojęcia: "punkcie dobrowolnego gromadzenia odpadów" (pkt 5), "mobilnym punkcie dobrowolnego gromadzenia odpadów" (pkt 6) oraz "gniazdach" (pkt 7).
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził nieważność § 2 ust. 1 pkt 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 Regulaminu. W związku z powyższym na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie co do oddalenia skargi (pkt 2 sentencji) dotyczy jedynie braku wyeliminowania części normy § 2 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 4 Regulaminu, dlatego w tym zakresie skarga Prokuratora została oddalona.