Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] nr [...] skreślił z dniem 11 marca 2013r. z listy słuchaczy Szkolenia podstawowego strażaka jednostki ochrony przeciwpożarowej prowadzonego przez Ośrodek Szkolenia KW PSP w O. m.in. strażaka D.B. - KM PSP w O. oraz na zasadzie § 5 ust. 7 Regulaminu Organizacyjnego Ośrodka Szkolenia KW PSP w O. zawnioskował do przełożonych dyscyplinarnych ww. strażaka o wszczęcie przeciwko nim postępowania dyscyplinarnego. W uzasadnieniu wskazano, że skreślenie z listy słuchaczy kursu następuje w trybie i na zasadach określonych w § 5 ust. 3 pkt 3 oraz § 5 ust. 5 Regulaminu Organizacyjnego Ośrodka Szkolenia KW PSP w O. w związku z ciężkim naruszeniem obowiązków służbowych tj. wniesieniem na teren Ośrodka Szkolenia KW PSP O. i spożywaniem w dniu [...] 2013 r. na terenie tego ośrodka napojów alkoholowych, co stanowi naruszenie przepisów art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68, ze zm.) dalej zwana: u.p.s.p. w związku z art. 14 ust. 1 pkt 6 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tj. Dz. U. z 2012 r. nr 1356, ze zm.). Pouczono, że od decyzji nie przysługuje odwołanie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie D.B. wniósł o uchylenie wskazanej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzji tej zarzucił naruszenie prawa polegające na nie uwzględnieniu obowiązujących Komendanta Wojewódzkiego PSP regulacji i bezprawne skreślenie z listy słuchaczy kursu podstawowego szkolenia strażackiego. Wskazał, że wydana decyzja odnosi się do Regulaminu Organizacyjnego Ośrodka Szkolenia KW PSP w O., z którym nie został zapoznany.
Nadto na stronie internetowej Ośrodka zamieszczony został Regulamin pochodzący z 26 lutego 2007 r., który już nie obowiązuje. Obecny Regulamin wynika bowiem z załącznika do Zarządzenia Nr 22/12 Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia 10 września 2012r. Orzecznictwo wielokrotnie wypowiadało się w kwestii braku możliwości wyciągania konsekwencji indywidualnych w oparciu o akty prawa wewnętrznego, z którymi strony nie zostały zapoznane. Nadto strona zarzuciła, ze brak jest podstaw do wydania decyzji przez Komendanta Wojewódzkiego skoro jej wydanie jest uzależnione od wcześniejszego uczynienia zadość uzyskania zgody Rady Pedagogicznej na złożenie wniosku o skreślenie słuchacza, zaciągnięcie opinii samorządu słuchaczy oraz złożenie wniosku o skreślenie słuchacza przez Naczelnika Ośrodka. Z wydanej decyzji wynika, że podjęto ją z rażącym pogwałceniem wskazanych zasad, gdyż nie wynika z niej aby Naczelnik Ośrodka złożył taki wniosek oraz uzyskano zgodę Rady Pedagogicznej oraz opinię samorządu słuchaczy.
Wskazał, że organ pozostaje w błędnym przekonaniu, iż wniósł na teren Ośrodka alkohol, gdyż osobiście nie wnosił żadnego alkoholu. Zarzucił nadto, że decyzja wydana została w stosunku do wszystkich trzech osób, a powinna być każda sprawa rozpoznawana indywidualnie. Przy wydaniu skarżonej decyzji doszło także do naruszenia prawa do obrony poprzez brak możliwości swobodnego wypowiedzenia się w przedmiocie zarzucanych stronie uchybień. W wyniku naruszenia procedury oraz braku możliwości indywidualnego rozpoznania sprawy wymierzona została kara najsurowsza, nieadekwatna do stopnia jego przewinienia.
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki PSP, wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Przedstawiono w sposób obszerny tok postępowania w związku ze zdarzeniem, do którego doszło na terenie Ośrodka w dniu [...] 2013 r., gdzie m.in. skarżący przyznał się do spożycia alkoholu, co następnego dnia potwierdzono w badaniu trzeźwości urządzeniem elektronicznym i w następstwie którego to zdarzenia doszło do wydania kwestionowanej decyzji. W dniu 26 marca 2013 r. strona skarżąca wystąpiła o zmianę/uchylenie skarżonej decyzji, jak również o przekazanie jego sprawy do rozpoznania Komendantowi Głównemu PSP. W dniu 8 kwietnia 2013 r. przekazano wniosek skarżącego w tym zakresie do Komendanta Głównego PSP i w tym też dniu została przez stronę wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Wyjaśniono, że wydana decyzja nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, a wyłącznie decyzją władczą wynikającą z występowania Komendanta Wojewódzkiego PSP w charakterze podmiotu uprawnionego do organizacji i prowadzenia szkoleń zawodowych dla strażaków PSP a taki obowiązek wynika wprost z art. 12 ust. 5 pkt 14 u.p.s.p.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądu administracyjnego możliwe jest wówczas, gdy skarga spełnia wymogi formalne, została złożona w terminie oraz, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia rozpoznanie sprawy co do istoty.
Przed przystąpieniem do rozpoznawania sprawy co do meritum, należało zatem zbadać dopuszczalność skargi wniesionej w rozpoznawanej sprawie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) dalej zwana: ustawą ppsa., ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne).
W myśl art. 3 § 2 tej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne,
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo które kończą postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty,
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie,
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 ustawy ppsa.).
Natomiast stosownie do art. 5 ustawy ppsa. sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach:
- 1) wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej;
- 2) wynikających z podległości służbowej między przełożonym i podwładnymi;
- 3) odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa;
- 4) wiz wydawanych przez Konsulów, z wyjątkiem wiz wydanych cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia w Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz.U. Nr 144, poz. 1043).
Dlatego też w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należało rozważyć, czy skreślenie skarżącego z listy słuchaczy szkolenia podstawowego strażaka jednostki ochrony przeciwpożarowej prowadzonego przez Ośrodek Szkolenia KW PSP w O. podlega kontroli sądu administracyjnego.
Jak wynika z nadesłanego Regulaminu Organizacyjnego Ośrodka Szkolenia Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w O. stanowiącego załącznik do Zarządzenia nr 22/12 Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia 10 września 2012 r. materialnoprawną podstawę orzeczenia o skreśleniu w listy słuchaczy kursu podstawowego stanowił § 5 ust. 5 w związku z ust. 3 pkt 3 tego paragrafu. Jak wynika z treści tych uregulowań, o ile program nauczania nie ustala inaczej, słuchacza skreśla się z listy słuchaczy kursu/szkolenia/ w przypadku nieprzestrzegania regulaminów oraz przepisów wewnętrznych Ośrodka, przy czym skreślenia takiego dokonuje Komendant Wojewódzki PSP, na wniosek Naczelnika Ośrodka, złożony za zgodą rady pedagogicznej i po zasięgnięciu opinii samorządu słuchaczy. O skreśleniu słuchacza z listy słuchaczy kursu/szkolenia/ informuje się pisemnie przełożonego uprawnionego do mianowania lub podmiot delegujący na szkolenie
W ocenie Sądu skreślenie z listy słuchaczy szkolenia podstawowego strażaka jednostki ochrony przeciwpożarowej prowadzonego przez Ośrodek Szkolenia KW PSP w O. na mocy upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 12 ust. 5 pkt 14 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68, ze zm.) dalej zwanej: u.p.s.p., zgodnie którym do kompetencji komendanta wojewódzkiego należy opracowywanie programów szkolenia i doskonalenia zawodowego, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb województwa, oraz organizowanie szkolenia i doskonalenia zawodowego, a także inicjowanie przedsięwzięć w zakresie kultury fizycznej i sportu na obszarze województwa, jest aktem władczym o charakterze wewnętrznych, wynikającym z podległości służbowej pracownika. Do takich aktów nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm) dalej: kpa., nie są one więc decyzjami administracyjnymi, od których przysługuje odwołanie, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Z tego też powodu pomimo, że skarżone przez stronę rozstrzygnięcie Komendanta Wojewódzkiego PSP zostało nazwane decyzją, nie stanowi takiej decyzji administracyjnej.
W teorii prawa administracyjnego przyjęło się, że przez decyzję administracyjną należy rozumieć władczy, jednostronny przejaw woli organu administracji publicznej czy też innego podmiotu sprawującego w zleconym mu zakresie funkcje administracji publicznej, rozstrzygającej sprawę administracyjną, skierowany do oznaczonego indywidualnie adresata, z którym nie łączy organu zależność organizacyjna lub podległość służbowa, a rozstrzygnięcie stanowi powszechnie obowiązujący przepis prawa.
W tym miejscu należy wskazać, iż stosunek służbowy strażaka nie jest stosunkiem pracy, lecz stosunkiem administracyjnym, który zgodnie z art. 31 u.p.s.p. powstaje z dniem mianowania na stanowisko służbowe. Nie oznacza to jednak, że wszystkie czynności podejmowane przez organ w ramach tego stosunku prawnego stanowią decyzje administracyjne w rozumieniu Kodeku postępowania administracyjnego. Wszędzie tam, gdzie ustawodawca przewidział decyzyjną formę rozstrzygnięcia, dał temu wyraz wprost. Przykładowo w sprawach personalnych decyzję administracyjną wydaje właściwy organ stosownie do art. 32 ust. 1 u.p.s.p. w sprawie mianowania strażaka na stanowisko służbowe, przenoszenia na inne, powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, zawieszenia w czynnościach służbowych albo zwalniania ze służby, przydzielenia lokalu mieszkalnego - art. 82 ust. 1, czy też w postępowaniu dyscyplinarnym - art. 124j tej ustawy.
Nie wyklucza to podejmowania przez uprawniony organ innych czynności w ramach stosunku służbowego, które nie są traktowane jako decyzja administracyjna. W zależności od tego, czy czynność taka przybiera formę decyzji, czy też jest innym aktem, ustawodawca przewidział różne tryby rozpatrywania sporów ze stosunku służbowego. Niektóre roszczenia rozpatrywane są w postępowaniu administracyjnym uregulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i co za tym idzie podlegają kontroli sądu administracyjnego, inne zaś, choć dotyczą stosunku służbowego, nie zostały poddane rozstrzyganiu przez sąd administracyjny.
Jak wynika z powyższego zarówno kwestia skierowania strażaka do odbycia określonego szkolenia czy też skreślenie z listy słuchaczy szkolenia nie zostało poddane kontroli sądu administracyjnego, jest typową sprawą wynikającą z podległości służbowej między przełożonym i podwładnym, o której mowa w art. 5 pkt 2 ustawy ppsa. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, należy stwierdzić, że skarżony akt o skreśleniu z listy słuchaczy szkolenia nie może być poddany kontroli sądowoadministracyjnej, gdyż nie stanowi on decyzji administracyjnej i nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Przedmiot skargi nie jest bowiem wymieniony w art. 3 § 2 ustawy ppsa., jak również żaden przepis ustawy szczególnej nie przewiduje właściwości sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie.
Należy w tym miejscu podkreślić, że właściwości rzeczowej sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy nie można wywodzić z samej okoliczności, że działanie w przedmiotowej sprawie podejmuje organ administracji publicznej. To bowiem nie przesądza jeszcze o właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania skargi.
Mając powyższe na uwadze, skargę należało uznać za niedopuszczalną i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji postanowienia.