Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" Burmistrz Miasta (dalej organ I instancji) odmówił R. P. (skarżący) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub inne pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną T. P.. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, którym legitymuje się T. P. wskazuje, iż niepełnosprawność powstała w po 25-roku życia, tym samym w świetle art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wystąpiły przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
Odwołanie od decyzji organu l instancji w ustawowym terminie złożył skarżący, zarzucając m.in. błędną wykładnię art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która nie uwzględnia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.10.2014 r. sygn. akt K 38/13.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że mając na względzie wykładnię art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21.10.2014 r. sygn. akt K 38/13, nieuprawnione jest stanowisko organu I instancji, że powstanie niepełnosprawności lub ustalenie stopnia niepełnosprawności po okresie wskazanym w powołanej normie, stanowi przesłankę do odmowy przyznania świadczenia.
Podkreślono jednocześnie, że organ I instancji w zaskarżonej decyzji nie wskazał, iż występuje przesłanka negatywna do przyznania wnioskowanego świadczenia określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, albowiem osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżący zaś (61-letni) nie tylko nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale także nie podnosi aby jego stan zdrowia uniemożliwiał mu sprawowanie osobiście opieki (wywiad środowiskowy potwierdził, iż sam sprawuje opiekę nad żoną).
Pomimo wydania zaskarżonej decyzji w związku z przesłanką negatywną z art. 17 ust. 1b, zamiast z art. 17 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (tj. wadliwe uzasadnienie decyzji organu I instancji), zaskarżona decyzja jest w ocenie Kolegium co do istoty prawidłowa, albowiem zachodzą podstawy prawne do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia.
Skargę na decyzję organu odwoławczego wywiódł skarżący. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że jego żona ma ustalony na stałe znaczny stopień niepełnosprawności na podstawie Orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 17.05.2019 r.
Niepełnosprawność żony istnieje od 2003 roku. Ostatnie orzeczenie wydano 17 maja 2019 roku, a orzeczenie wydane jest na stałe. Żona choruje od lat na stwardnienie rozsiane (boczne), jej stan zdrowia systematycznie się pogarsza i w związku z tym wymaga stałej opieki ponieważ nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji. Nie jest w stanie poruszać się samodzielnie, jest osobą leżącą, wymaga karmienia, mycia korzysta z pampersów. Kontakt jest jednostronny, rozumie co się do niej mówi ale sama nie jest w stanie się komunikować. Skarżący jest jedyną osobą sprawującą opiekę nad żoną.
Skarżący podkreślił, że skończył 61 lat i przepracował ponad 40 lat. Obecnie nie może podjąć żadnego zatrudnienia, gdyż stan zdrowia żony - zgodnie z orzeczeniem - wymaga jego stałej obecności przy żonie i ciągłego jej pielęgnowania. Tym samym, skarżący nie ma praktycznie żadnych szans na podjęcie zatrudnienia, a renta żony, która wynosi 1157 zł netto, jest jedynym źródłem ich utrzymania.
Skarżący podniósł również, że organ odwoławczy wskazał, że występuje przesłanka negatywna do przyznania wnioskowanego świadczenia określona w art. 17 ust. 5 pkt. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, albowiem osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jest to według niego zupełnie niezrozumiałe, zwłaszcza w kontekście wyroku Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 21.10 2014 r.
Ponadto w świetle Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek alimentacji małżonka w stosunku do współmałżonka wyprzedza obowiązek alimentacji krewnych i innych. Tym samym, jeżeli małżonkowie są rodziną i wiążą ich więzi wynikające z zawarcia związku małżeńskiego, to więzi te obejmują także wzajemne wsparcie i opiekę.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 j.t.).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2523 t. j. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia "[...]" o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną.
W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 111 j. t.; dalej jako "ustawa" lub "u.ś.r."), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie do art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Organ I instancji wskazał, że przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że niepełnosprawność powstała po 25-roku życia, tym samym w świetle art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wystąpiły przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast Kolegium podniosło, że mając na względzie wykładnię art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21.10.2014 r. sygn. akt K 38/13, nieuprawnione jest stanowisko organu I instancji, że powstanie niepełnosprawności lub ustalenie stopnia niepełnosprawności po okresie wskazanym w powołanej normie, stanowi przesłankę do odmowy przyznania świadczenia.
Jednakże w ocenie Kolegium w sprawie występuje przesłanka negatywna do przyznania wnioskowanego świadczenia określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, albowiem osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Podkreślić należy, że jak wynika z treści art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Trybunał Konstytucyjny w punkcie drugim sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443; OTK-A 2014/9/104) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Tym samym Kolegium zasadnie uznało, że wystąpienie niepełnosprawności po 25 roku życia nie może być przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
Natomiast nieprawidłowe a nawet niezrozumiałe jest stanowisko Kolegium co do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na to, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a rzeczonej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie organu sytuacja powyższa miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż skarżący pozostaje w związku małżeńskim z osobą wymagającą opieki, natomiast nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Zwrócić należy uwagę, że art. 17 ust. 1a ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje spośród osób wymienionych w ust. 1 pkt 4, osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki. Z literalnego brzmienia tego przepisu można by zatem wnioskować, że z kręgu osób o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 - tj. krewnych bez względu na stopień pokrewieństwa i małżonków - wyłączeni zostali i poddani ograniczeniom wynikającym z tego przepisu wszyscy inni, niż spokrewnieni w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, a więc jej małżonek i krewni w dalszym stopniu. Oznaczałoby to, że w przypadku małżonka dla otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego spełnione musiałyby zostać przesłanki wskazane w ust. 1a pkt.1-3, a w przypadku rodziców i rodzeństwa, osoba wymagająca opieki nie mogłaby pozostawać w związku małżeńskim (chyba, że małżonek legitymowałby się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności).
Przyjęcie literalnej wykładni omawianych przepisów, jest jednak nie do pogodzenia z założeniem o racjonalności ustawodawcy, gdyż niweczyłaby możliwość przyznania świadczenia w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim, nad którymi opiekę sprawują małżonkowie pomimo, że na małżonku ciąży względem drugiego małżonka obowiązek alimentacyjny, który wyprzedza obowiązek krewnych małżonka wymagającego opieki. Co więcej, prowadziłaby do nieakceptowalnego wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi, który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli takiemu który nie może sprawować faktycznej opieki z uwagi na swoją własną niepełnosprawność i który sam wymaga opieki - art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy (vide: wyrok NSA z 14 grudnia 2018 r., I OSK 3539/18, dostępny w CBOSA).
Jakkolwiek przy takiej wykładni omawianych norm prawa ustawodawca nie pozbawia generalnie prawa do świadczeń rodzinnych określonej grupy osób tylko ogranicza to prawo, to jednak ograniczenia te, bez względu na to czy są świadomym wyborem ustawodawcy, czy też wynikiem błędnej techniki legislacyjnej, prowadzą do wniosków sprzecznych ze zdrowym rozsądkiem, a przede wszystkim z zasadami państwa prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na art. 69 Konstytucji, który nakazuje ustawodawcy podjęcie działań, które zapewnią efektywne wsparcie osób niepełnosprawnych poprzez pomoc w zabezpieczeniu ich egzystencji oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji, który przewiduje też prawo do szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Co więcej, w świetle przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych i innych, o których mowa w Tytule II "Pokrewieństwo i powinowactwo", co wynika nie tylko z usytuowania przepisów, ale z ich treści, przy czym obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych nawet w sytuacji, gdy małżonkowie są w separacji lub po rozwodzie (zob. art. 130, art. 60 § 1-3, art. 23 i art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego).
Pozbawianie w tej sytuacji małżonka realnej możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem, przez interpretację norm prawnych dopuszczającą wykluczenie go z grona osób uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy żyją bliscy krewni niepełnosprawnego współmałżonka, byłoby działaniem na szkodę rodziny jaką tworzą małżonkowie, czego nie da się zaakceptować w świetle norm konstytucyjnych.
Przedstawiona analiza art. 17 ust. 1a ustawy prowadzi do wniosku, że przepis ten dotyczy tylko innych osób, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w stosunku do osoby niepełnosprawnej ciąży obowiązek alimentacyjny wynikający z pokrewieństwa, a nie małżonka ubiegającego się o świadczenie pielęgnacyjne na współmałżonka będącego osobą niepełnosprawną. Tylko taka wykładnia art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy jest właściwa, gdyż w przeciwnym razie wykluczenie małżonka osoby wymagającej opieki z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym oraz zdolnego do pracy, a niezatrudnionego ze względu na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, byłoby naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. powinien być rozumiany zaś w ten sposób, że normuje on przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1 (lub w ust. 1a), niebędąca "sprawnym" małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji (vide: wyrok NSA z 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 46/13, dostępny w CBOSA).
Przepis ten wręcz podkreśla wyprzedzający inne osoby obowiązek alimentacyjny małżonka, chyba że ten ostatni nie jest w stanie wypełnić tego obowiązku sam legitymując się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Pogląd ten należy zresztą uznać za ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 251/14, z 20 września 2013 r., sygn. I OSK 2623/12, Baza NSA oraz sądów administracyjnych – wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 208/18, Baza NSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 09 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 208/18, Baza NSA).
Bez wątpienia małżonek jest osobą, na której - w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i zgodnie z przepisami ustawy k.r.o. - ciąży obowiązek alimentacyjny względem współmałżonka. W konsekwencji przepis ten ma w pełni zastosowanie do małżonka ubiegającego się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad współmałżonkiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Przesądzenie powyższej okoliczności nie daje oczywiście jednocześnie samoistnej podstawy do przyznania świadczenia wnioskującemu małżonkowi bez poczynienia wyczerpujących ustaleń faktycznych związanych z pozostałymi ustawowymi przesłankami. Wnioskujący musi zatem sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną, czyli musi być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy. Zauważyć należy, że organy nie zakwestionowały konieczności sprawowania stałej opieki przez skarżącego nad swoją żoną.
Mając to na uwadze stwierdzić należy, że organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni i przez to niewłaściwie zastosował przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., czego wynikiem było nieprawidłowe wykluczenie skarżącego z kręgu osób uprawnionych do skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.