Uzasadnienie
(...) Sp. z o.o. (dalej jako: Spółka lub skarżąca), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 28 grudnia 2021 r. (sygn. akt II SAB/Ol 164/21) przez Koło Łowieckie (...) z siedzibą w J. (dalej jako: Koło Łowieckie lub organ), domagając się wymierzenia organowi grzywny, przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości 16987,59 zł oraz zasądzenia zwrotu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wniesionej skargi podniesiono, że wyrokiem z 28 grudnia 2021 r. organ został zobowiązany do rozpoznania wniosku skarżącej o przeprowadzenie oględzin i sporządzenia protokołu szkód łowieckich w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się orzeczenia. Wyrok uprawomocnił się 19 lutego 2022 r., zaś termin na wykonanie zobowiązania upłynął 5 marca 2022 r. Mimo wezwania organu do wykonania wyroku Koło Łowieckie nie przystąpiło do oględzin ani nie sporządziło protokołu szkód łowieckich.
W ocenie skarżącej powyższe okoliczności dają podstawy do zastosowania sankcji w postaci grzywny i przyznania sumy pieniężnej na rzecz strony skarżącej w oparciu o art. 154 § 1, § 5 i § 6 p.p.s.a. Podkreślono, że do zakończenia procesu szacowania szkód łowieckich nie doszło z przyczyn zawinionych przez Koło Łowieckie. Jednocześnie wskazano, że czynności te są możliwe do przeprowadzenia w każdym czasie, bowiem Spółka nadal jest właścicielem przedmiotowych działek, na których 29 listopada 2019 r. doszło do powstania szkód łowieckich spowodowanych przez zwierzęta dziko żyjące (dziki), polegających na zbuchtowaniu ziemi z uprawą, zaś w chwili powstania tych szkód sporządzono szczegółową ich dokumentację zarówno w formie operatu, jak i dokumentacji fotograficznej. Skarżąca podkreśliła, że wskutek bezczynności organu nie może realizować swoich usprawiedliwionych roszczeń odszkodowawczych, gdyż została pozbawiona możliwości przeprowadzenia postępowania administracyjnego ustalającego wysokość odszkodowania za szkodę łowiecką.
Podniesiono, że szkodę jaką wywołał brak działania organu, skarżąca szacuje jako równowartość szkody łowieckiej ustaloną przez rzeczoznawcę w opinii prywatnej z 27 marca 2020 r. na kwotę 46074,70 zł. Zwrócono przy tym uwagę, że w odrębnym postępowaniu dotyczącym tych samych działek, obejmującym kolejną szkodę zgłoszoną 10 maja 2021r., Koło Łowieckie nie dopatrywało się jakichkolwiek przeszkód w dokonaniu szacunku i 13 maja 2021r. po sporządzeniu protokołu szacowania ostatecznego ustaliło odszkodowanie oraz dokonało jego wypłaty. W ocenie skarżącej postępowanie organu w niniejszej sprawie jest świadomym uchylaniem się od wykonania wyroku z 28 grudnia 2021 r. W związku z powyższym, skarżąca wniosła o wymierzenie organowi grzywny i przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 16987,59 zł, tj. trzykrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2021 r. Podkreślono, że bezczynność organu ma charakter ciągły, a ponadto Koło Łowieckie lekceważy wszelkie wnioski i ponaglenia w tym zakresie.
Skarżąca zmuszona była z własnych środków i własnymi siłami dokonać naprawy szkód łowieckich. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podniesiono, że przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej ma jej uświadomić, że nie jest ona bezbronna, a uwadze Sądu nie umknęły dolegliwości, jakich doznała w związku z bezczynnością organu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniesiono, że organ nie zaniechał wykonania nałożonego na niego wyrokiem Sądu obowiązku, gdyż 2 marca 2022 r. przesłano do pełnomocnika skarżącej - ustanowionego do reprezentowania go przed Kołem Łowieckim - pismo zawierające stanowisko organu w sprawie wyroku z 28 grudnia 2021 r. Podkreślono, że zgodnie z literalną wykładnią treści tego wyroku, Sąd nie zobowiązał Koła Łowieckiego do przeprowadzenia oględzin i sporządzenia protokołu szkód łowieckich, lecz do rozpoznania wniosku o wykonanie tych czynności. Organ stwierdził, że przeprowadzenie oględzin i sporządzenie protokołu szacowania szkód łowieckich na przedmiotowych działkach nie jest możliwe i odstąpił od przeprowadzenia tych czynności. Z uwagi bowiem na znaczny upływ czasu obiektywnie nie było możliwym dokonanie oględzin przedmiotowych działek i oszacowania szkody zgłoszonej przez skarżącą.
Od tego momentu upłynęły już 2 lata, a na działkach brak jest śladów wskazujących na bytowanie zwierzyny dziko żyjącej w okresie objętym zgłoszeniem, wskutek ich naturalnego zatarcia i zmian zachodzących w glebie w związku z tak długim upływem czasu i eksploatowaniem terenu. Wskazano, że wskutek podjęcia określonych czynności przez skarżącą, przedmiotowe tereny są wyłączone z odpowiedzialności Koła Łowieckiego za szkody wyrządzone przez zwierzynę dziko żyjącą. Skarżąca ogrodziła bowiem przedmiotowe działki i przeznaczyła je na wypasanie bydła oraz koni.
Tym samym, Koło Łowieckie nie miało możliwości organizowania polowania na tym terenie bez stwarzania zagrożenia dla zwierzyny hodowlanej, a także bez narażenia myśliwych na odpowiedzialność karną. W ocenie organu skarżąca, ogradzając teren drutem kolczastym oraz innym drutem znajdującym się pod napięciem elektrycznym, doprowadziła do wyłączenia go z obwodu łowieckiego, a w konsekwencji brak jest możliwości podejmowania na tym terenie czynności uregulowanych przez ustawę Prawo łowieckie. Zaznaczono przy tym, że zmiana przeznaczenia gruntu połączona z jego ogrodzeniem powoduje wyłączenie tego terenu z obwodu łowieckiego z mocy prawa, bez konieczności wydawania przez sejmik województwa uchwały o zmianie granic obwodu. Podniesiono, że powyższa argumentacja została przedstawiona stronie skarżącej w wykonaniu treści wyroku z 28 grudnia 2021 r. w ramach pisemnego stanowiska. W tej sytuacji należy uznać, że organ przystąpił do rozpoznania wniosku Spółki, a tym samym wykonał treść wyroku.
Organ podjął czynności w sprawie, które być może były rozbieżne z oczekiwaniami skarżącej, lecz to samo w sobie nie stanowi przesłanki do wymierzenia organowi grzywny. Dodatkowo organ nie mógł załatwić sprawy w spodziewany przez Spółkę sposób, gdyż nie dysponował materiałem mogącym zostać poddanym oględzinom, a tym samym sporządzenia z tej czynności protokołu szacowania szkody, gdyż śladów takowej szkody (o ile w ogóle w czasie jej zgłaszania istniała) z powodu upływu czasu i naturalnego zatarcia nie było. Okoliczność taka stanowi przyczynę niezależną od organu prowadzącego postępowanie. Okoliczności niniejszej sprawy nie uzasadniają także przyznania na rzecz skarżącej określonej sumy pieniężnej. Kompensacyjny charakter sumy pieniężnej ma stanowić swego rodzaju zadośćuczynienie za krzywdę, jakiej strona doznała wskutek wadliwie działającej administracji publicznej, wniosek o jej przyznanie winien zawierać uzasadnienie nawiązujące do tej krzywdy, zaś ona sama winna być skonkretyzowana i obiektywnie weryfikowalna. Natomiast skarżąca fakt swojego uprawnienia o przyznania określonej sumy pieniężnej wywodzi jedynie z faktu rzekomego niewykonania wyroku Sądu przez organ.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z powołanego przepisu wynikają zatem dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę.
Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 p.p.s.a. i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku.
W niniejszej sprawie obie wskazane wyżej przesłanki zostały spełnione i dlatego skarga zasługuje na uwzględnienie.
Z akt sprawy wynika, że wyrokiem z 28 grudnia 2021 r. (sygn. akt II SAB/Ol 164/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zobowiązał Koło Łowieckie do rozpoznania wniosku o przeprowadzenie oględzin i sporządzenie protokołu szkód łowieckich w terminie 14 dni. Termin załatwienia sprawy po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu reguluje art. 286 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Odpis prawomocnego wyroku z 28 grudnia 2021 r. wraz z uzasadnieniem oraz akta administracyjne doręczone zostały organowi 10 marca 2022 r. Zatem termin załatwienia sprawy wyznaczony przez Sąd upłynął w dniu 24 marca 2022 r. W sprawie spełniony został również drugi warunek dopuszczalności skargi, dotyczący uprzedniego pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku sądu. Na żądanie Sądu skarżąca nadesłała pismo z 4 marca 2022 r., którym wezwała organ do wykonania wyroku. Pismo to zostało doręczone organowi w dniu 10 marca 2022r. Do dnia rozpoznania przez Sąd niniejszej skargi, organ nie załatwił przedmiotowej sprawy zgodnie z powołanym wyrokiem.
Należy podkreślić, że nie można uznać za wykonanie wyroku z 28 grudnia 2021 r. pisma organu z 2 marca 2022 r., w którym stwierdzono niemożliwość przeprowadzenia oględzin i sporządzenia protokołu szkód łowieckich oraz odstąpiono od przeprowadzania tych czynności. Pomijając kwestię prawidłowości doręczenia tego pisma osobie, która – jak podaje organ – jest pełnomocnikiem skarżącej w toku postępowania administracyjnego, czego Sąd nie może zweryfikować w związku z brakiem takiego pełnomocnictwa w aktach sprawy, to i tak pisma tego i przedstawionego w nim stanowiska organu nie można tego uznać za rozpoznanie wniosku skarżącej.
Należy bowiem podkreślić, że rozpoznanie wniosku skarżącej o przeprowadzenie oględzin i sporządzenie protokołu, do czego organ został zobowiązany wyrokiem z 28 grudnia 2021 r., nie oznacza rozpoznania takiego wniosku w dowolny sposób, a jedynie w sposób określony przepisami prawa. W przypadku złożenia wniosku o którym mowa w art. 46 ust. 3 ustawy z 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (tekst jednolity na dzień wydania wyroku z 28 grudnia 2021 r. Dz.U. z 2020 r. poz. 1683 ze zm., dalej jako: P.ł.), sposób załatwienia sprawy określają przepisy tej ustawy, co wyraźnie określił Sąd w wyroku z 28 grudnia 2021 r. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że wniesienie powództwa do sądu powszechnego, o którym mowa w art. 46e ust. 4 P.ł., musi zostać poprzedzone wyczerpaniem drogi postępowania administracyjnego. Konieczne jest zatem wykonanie przez dzierżawcę albo zarządcę obwodu łowieckiego obowiązków nałożonych ustawą, w tym obowiązku sporządzenia protokołu oględzin, o którym mowa w art. 46a ust. 4 P.ł. i protokołu szacowania ostatecznego, o jakim mowa w art. 46c ust. 5 P.ł.
Wskazano, że całe postępowanie opisane w rozdziale 9 P.ł. jest postępowaniem quasi-administracyjnym, a koło łowieckie działa w tym przypadku jako organ pierwszej instancji w znaczeniu funkcjonalnym. Brak kontroli sądu administracyjnego nad czynnościami (a także zaniechaniem dokonania czynności) na poszczególnych etapach poprzedzających wniesienie powództwa do sądu powszechnego, a więc na etapie szacowania szkód łowieckich, uniemożliwiłby stronie dochodzenie roszczeń odszkodowawczych przed sądem cywilnym, co jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa.
W związku z tym w wyroku z 28 grudnia 2021 r. Sąd stwierdził, że Koło Łowieckie nie dokonało czynności z zakresu administracji publicznej, do której było zobowiązane, co wynika wprost z przepisów P.ł. Zgodnie bowiem z art. 46a ust. 2 P.ł. oględzin dokonuje się niezwłocznie, nie później niż w terminie 7 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 46 ust. 3 P.ł. Natomiast z art. 46c ust. 2 P.ł. wynika, że szacowania ostatecznego dokonuje się najpóźniej w dzień sprzętu, przed dokonaniem sprzętu uszkodzonej uprawy, a w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 7, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wniosku o szacowanie szkód.
Zatem wykonanie wyroku z 28 grudnia 2021 r., nakazującego rozpoznanie wniosku skarżącej o przeprowadzenie oględzin i sporządzenie protokołu, oznacza konieczność tych czynności. Nawet bowiem brak możliwości stwierdzenia wskazywanych przez wnioskodawcę szkód, także z uwagi na znaczny upływ czasu od zdarzenia, które spowodowało złożenie wniosku, nie upoważnia organu do odstąpienia od wskazanych czynności. Okoliczności te mogą mieć jedynie znaczenie dla ustaleń poczynionych przez organ w toku oględzin, czy też mogą mieć wpływ na treść protokołu szkód łowieckich.
Natomiast przepisy P.ł. nie przewidują innej formy załatwienia wniosku o szacowanie szkód, jak tylko podjęcie wyżej wskazanych czynności. W związku z tym pismo organu, w którym stwierdzono brak możliwości przeprowadzenia oględzin i sporządzenia protokołu szacowania szkód łowieckich oraz odstąpiono od przeprowadzenia tych czynności, nie znajduje żadnej podstawy prawnej. Nie może zatem zostać uznane za wykonanie wyroku z 28 grudnia 2021 r.
W związku z tym wymierzono organowi grzywnę, określając jej wysokość na 1000 zł. Stosownie do treści art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uwzględnił długość przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego wyrokiem z 28 grudnia 2022 r. oraz fakt, że niewykonanie wyroku wynikało z błędnej wykładni treści wyroku przez organ. W związku z tym Sąd uznał, że grzywna w wysokości 1000 zł jest adekwatną sankcją.
Sąd uznał ponadto, stosownie do treści art. 154 § 2 p.p.s.a., że bezczynność organu w wykonaniu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 wyroku. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13, dostępny w Internecie). Przy czym w przedmiotowej sprawie należało uwzględnić wyłącznie okoliczności dotyczące bezczynności w wykonaniu wyroku z 28 grudnia 2021 r. W ocenie Sądu – jak podano wyżej - niewykonanie wyroku wynikało z błędnego odczytania jego treści.
Stąd też Sąd uznał, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z tych samych powodów Sąd nie znalazł podstaw do przyznania skarżącej od organu sumy pieniężnej (pkt 4 wyroku).
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu, wysokość opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego pełnomocnictwo oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800).
Skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został złożony przez Koło Łowieckie w piśmie z 27 maja 2022 r., a jego odpis został doręczony skarżącej 1 czerwca 2022 r. W zakreślonym terminie skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.