Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w Braniewie (dalej: "Prokurator", "Skarżący") wywiódł skargę na uchwałę nr XI/60/2015 Rady Miejskiej w Młynarach (dalej jako: Rada) z dnia 29 września 2015 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Młynary wraz z załącznikiem – Regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Młynary (dalej jako: "Regulamin"), ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko – Mazurskiego dnia 3 listopada 2015 r.
Prokurator zaskarżył powyższy Regulamin w części § 2, § 3.3, § 3.5 i § 10. Zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 115, § 118 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (dalej:"rozporządzenie ZTP") poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego, w ten sposób, że w zaskarżonym akcie prawa miejscowego:
- - w rozdziale 1 § 2 Regulaminu zdefiniowano pojęcia: gmina, miasto, niesegregowane (zmieszane) zmieszane odpady komunalne, odpady komunalne, regulamin, selektywne zbieranie, tereny wiejskie gminy, ustawa, właściciele nieruchomości;
- - w rozdziale 2 § 3.3. wprowadzono obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu lodu lub innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego w sposób niezakłócający ruchu pieszych i pojazdów i składanie uprzątniętego błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń na skraju chodnika lub innej nieruchomości, z której zostały uprzątnięte;
- - w rozdziale 2 § 3.5 wprowadzono obowiązek dokonywania drobnych napraw pojazdów samochodowych takich jak wymiana kół, żarówek, uzupełnianie płynów, regulacje, itp. poza warsztatami samochodowymi, na terenie nieruchomości tylko za zgoda jej właściciela i tylko wtedy, gdy nie są one uciążliwe dla mieszkańców tej nieruchomości oraz nieruchomości sąsiednich, a powstające odpady są gromadzone i usuwane z terenu posesji zgodnie z postanowieniami regulaminu,
- - w rozdziale 6 § 10 nałożono na posiadacza psa obowiązek wyprowadzania psa na smyczy, a agresywnego dodatkowo w kagańcu.
W motywach uzasadnienia skargi Prokurator wyjaśnił, że określony w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: "u.u.cz.p.g.") zakres upoważnienia do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie obejmuje uprawnienia rady gminy do formułowania w Regulaminie jakichkolwiek pojęć go dotyczących. Brak upoważnienia w tym zakresie oznacza zakaz powtarzania w regulaminie definicji ustawowych, modyfikacji przepisów ustawowych, tworzenia w regulaminie na jego potrzeby własnych definicji pojęć, jak też ustalania znaczenia określeń ustawowych. Jako niezgodne z prawem musi być uznane dokonywanie powtórzeń w regulaminie definicji ustawowych, bowiem interpretacja takiego pojęcia w kontekście uchwały, w której je powtórzono, może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.
Nadto zarzucono, że Rada dokonując definicji pojęć nie wskazała ustawy, w której pojęcia te zostały zdefiniowane. Nie znając aktu normatywnego, w którym dane pojęcie zostało pierwotnie zdefiniowane adresat regulaminu jest narażony na dokonanie niewłaściwej interpretacji, jako dokonanej w poderwaniu od kontekstu aktu normatywnego, w którym definicja ustawowa została zamieszczona pierwotnie.
Zakwestionowano zapis § 3.3 Regulaminu w zakresie obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu lub innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, bowiem w ocenie Skarżącego doszło w tej regulacji do istotnego naruszenie prawa, a mianowicie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.u.cz.p.g. Przekroczono delegację ustawową poprzez nałożenie na właścicieli obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu i lodu z terenu nieruchomości służących do użytku publicznego i składania jej na skraju chodnika poza granicami terenu objętego regulacją. Wskazany przepis nie uprawnia do nałożenia w drodze regulaminu jakichkolwiek obowiązków, bowiem te wynikają wprost z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.u.cz.p.g.
W zakresie kwestionowanego § 3.5 Regulaminu Prokurator wskazał, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d) u.u.cz.p.g. określa uprawnienie rady do określenia zasad dotyczących mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Zasad czyli warunków, jakie muszą być spełnione aby mycie i naprawa samochodów poza myjniami i warsztatami naprawczymi była dopuszczalna. Brak jest natomiast upoważnienia do określania miejsc, w których można myć i naprawiać pojazdy, jak też zakresu wykonywanych napraw. W świetle wskazanego przepisu nie jest wymagana zgoda Rady do mycia i naprawy pojazdu na terenie własnej nieruchomości, gdyż to należy do zagadnień cywilnoprawnych i w związku z tym nie może być regulowane aktem prawa miejscowego. Poza tym sformułowanie ograniczenia co do drobnych napraw przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa. Podkreślono, że w zakresie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d) u.u.cz.p.g. rada została upoważniona jedynie do sformułowania zasad utrzymania czystości i porządku w zakresie dokonywanych napraw pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi z uwagi na zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniami zanieczyszczeniem lub uciążliwościami z tym związanymi.
Co do zarzutu dotyczącego § 10 Regulaminu wyjaśniono, że ustalony obowiązek jest bezwarunkowy i zbyt daleko idący, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Podkreślono za wyrokiem NSA z 14.11.2017 r. sygn. II OSK 443/16, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań, w tym choroby, może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Pojęcie zaś "humanitarnego traktowania zwierząt" zostało określone w ustawie o ochronie zwierząt z 12 sierpnia 1997 r., przez które rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę - art. 4 ust. 2 cyt. ustawy. Nadto jak wszelkie ograniczenia, tak ograniczenia uprawnień właściciela psa muszą by wprowadzone z poszanowaniem zasady proporcjonalności.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Młynarach wniosła o jej oddalenie jako niezasadnej. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów dotyczącego pojęć zawartych w § 2 Regulaminu wskazano, że ze skargi nie wynika czy Prokurator stawia zarzut powtórzenia regulacji zawartych w ustawie, czy też zmodyfikowanych przepisów ustawowych. Jednak wprowadzając w Regulaminie definicje pojęć nie można przyjąć, że nastąpiło to z naruszeniem prawa. Wyszczególnienie pojęć ma jedynie charakter porządkujący i zrozumiały dla adresata. Nie można mówić o naruszeniu zasad wynikający z § 115, § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia ZTP, gdyż do aktów prawa miejscowego w części odnoszącej się do zasady nie powtarzania przepisów aktów normatywnych stosuje się § 137 ww. rozporządzenia. Poza tym nie każde naruszenie zasad techniki prawodawczej skutkuje z mocy prawa ujemnymi skutkami dla oceny legalności aktów prawnych.
Wyjaśniono, że definicje zawarte w § 2 nie wprowadzają pojęć o odmiennym znaczeniu niż wynikające z aktów normatywnych. Naruszenie prawa nie występuje także w regulacji § 3.3, gdyż jej podstawą jest art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.u.cz.p.g. Także nieuprawnione pozostaje zarzuty dotyczący § 3.5 Regulaminu, gdyż jego podstawą jest uprawnienie wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d) u.u.cz.p.g. w zakresie wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Nie przekroczono upoważnienia ustawowego także w kwestii regulacji § 10 Regulaminu, gdyż uchwalony zapis mieści się w zakresie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniami lub uciążliwościami dla ludzi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a". Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów.
Przedmiotem zaskarżenia Prokuratora jest uchwała Rady Miasta i Gminy Młynary z 29 września 2015 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Młynary, w której jako załącznik do uchwały przyjęto Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Młynary (dalej jako: "Regulamin"). W tym miejscu należy nadto wskazać, że przedmiotowa uchwała była przedmiotem kontroli przez Wojewodę Warmińsko – Mazurskiego, który rozstrzygnięciem nadzorczym Nr PN.4131.296.2016 z dnia 2 listopada 2015 r. stwierdził nieważność, m.in. § 3 pkt 5 w zakresie sformułowania: "i tylko wtedy, gdy nie są one uciążliwe dla mieszkańców tej nieruchomości oraz nieruchomości sąsiednich". Rozstrzygnięcie to opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego z dnia 3 listopada 2015 r. pod poz. 3830.
Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.) dalej: "u,s,g.", zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.
Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu z taką sytuacją, mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Należy podkreślić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Kontrola Sądu wymaga analizy prawidłowości realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych. Mając na uwadze zasadę legalizmu, nakazującą organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania.
Tym samym, sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nieznajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy.
Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u,s,g. Przepis ten stanowi, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Wskazany przepis upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa (zob. wyrok tut. Sądu z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 740/18, dostępny [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").
Wskazać należy, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, CBOSA).
Podstawę skarżonej uchwały stanowi art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 391, ze zm.) zwanej dalej: "u.u.cz.p.g." Przywołany art. 4 ust. 1 ww. ustawy przyznaje radzie gminy kompetencje do uchwalania regulaminu czystości i porządku na terenie gminy. W myśl tego przepisu rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.
W doktrynie prawa podkreśla się, że art. 4 u.u.cz.p.g. jest jednym z kluczowych przepisów komentowanej ustawy, który nakazuje każdej gminie wydanie odrębnej uchwały ustalającej szczegółowe zasady utrzymywania czystości i porządku na terenie gminy. Omawiany regulamin jest aktem prawa miejscowego stanowionym na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w samej ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. Regulamin czystości i porządku nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 4 ust. 2 u.u.cz.p.g., przepis ten bowiem stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.
Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 20.12.2006 r. (sygn. akt II SA/Wr 585/06; orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), podejmując akty prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, organ stanowiący musi ściśle uwzględnić wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.
Poza tym rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego winna to czynić w zgodzie z postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) dalej jako: "rozporządzenie", do których to aktów zgodnie z § 143 załącznika rozporządzenia stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziału 2 – 7, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. W myśl § 137 ww. załącznika, który ma zastosowanie zgodnie z § 143 także do aktów prawa miejscowego - wbrew twierdzeniom Rady Gminy prezentowanym w odpowiedzi na skargę - w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Tym bardziej nie jest możliwa ich modyfikacja.
Trzeba też zauważyć treść przepisu § 6 rozporządzenia, który statuuje nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawcze,, Warszawa 2012, s. 38). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego.
Mając to wszystko na uwadze Sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały i uznał, że zaskarżone postanowienia załącznika do uchwały we wskazanej części w sposób istotny naruszają prawo.
Jak już wskazano wcześniej regulacja art. 4 ust. 2 u.u.cz.p.g. ma charakter wyczerpujący, tj. uchwalając na jej podstawie regulamin czystości i porządku, rada winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień objętych regulaminem czystości i porządku, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do jednoznacznego wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej.
Wskazany Regulamin jest prawem miejscowych, co wynika z art. 4 ust. 1 u.u.cz.p.g., i co oznacza, że powinien zawierać tylko treści normatywne, a nie powtórzenie norm zawartych w innych przepisach prawa. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1.02.2010 r. (sygn. akt II OSK 1930/09; dostępny w CBOSA) takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Zatem skoro przepisy regulaminu mają jedynie "uzupełniać" przepisy rangi ustawowej kształtujące prawa i obowiązki wymienionych w nich podmiotów, to także z tego powodu nie jest dopuszczalne dokonywanie w nich powtórzeń przepisów zawartych w innych aktach normatywnych. Poza tym wskazać pozostaje także, że dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach rangi ustawowej bez konkretnego odesłania do określonego aktu normatywnego skutkuje tym, że brak jest wskazania i odniesienia do określonego systemu prawa w ramach, którego dokonano powtórzenia określonej normy prawnej.
W niniejszej sprawie lokalny prawodawca w § 2 Regulaminu zamieścił definicje pojęć, którymi posługuje się we wskazanym akcie prawa miejscowego, jednak do takiego zdefiniowania pojęć nie posiadał żadnego upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 u.u.cz.p.g. O ile jeszcze w odniesieniu do pojęć: "ustawie", "właścicielach nieruchomości" czy " regulaminie" zawarto odniesienie do konkretnego aktu normatywnego - ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, zaś w odniesieniu do pojęcia "selektywnym zbieraniu" do ustawy o odpadach, to w pozostałym zakresie brak jest upoważnienia ustawowego do konstruowania takich definicji.
Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że ocena czy dany akt normatywny wydany został w ramach, czy też z przekroczeniem upoważnienia ustawowego musi być dokonana z punktu widzenia charakteru prawnego upoważnienia ustawowego i jego zakresu w konkretnej sprawie merytorycznej, z uwzględnieniem poprawności legislacyjnej wynikającej z przepisów rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Oczywistym jest, że w zakwestionowanym paragrafie lokalny prawodawca powtórzył to co wynika ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, co stanowi naruszenie § 118 i § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia ZTP, bowiem w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym.
Konkludując w ramach delegacji ustawowej (art. 4 ust. 1 u.u.cz.p.g.), brak jest upoważnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć. Dotyczy to więc nie tylko pojęć użytych wyłącznie w regulaminie na jego potrzeby, lecz również ustalenia znaczenia pojęć ustawowych - zawartych w ustawie upoważniającej i innych ustawach (por. wyrok NSA z 10.11.2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09; orzeczenie dostępne w CBOSA).
Rację ma Prokurator kwestionując § 3 ust. 3 Regulaminu, gdzie zapisano, że wykonywanie obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy oraz uprzątnięcie błota, śniegu lub innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego w sposób niezakłócający ruchu pieszych i pojazdów i składanie uprzątniętego błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń na skraju chodnika lub innej nieruchomości, z której zostały uprzątnięte, zostało podjęte z naruszeniem uprawnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.u.cz.p.g. Treść § 3 ust. 3 Regulaminu nie realizuje prawidłowo normy kompetencyjnej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) ww. ustawy, gdyż stanowi kompilację treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) i art. 5 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Wskazany zapis Regulaminu miał określać wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś do wskazywania miejsca składowania takich nieczystości, w szczególności do składowania nieczystości na terenie innej nieruchomości nie służącej do użytku publicznego.
Z tego też powodu Sąd stwierdził nieważność § 3 ust. 3 w zakresie słów: "i składanie uprzątniętego błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń na skraju chodnika lub innej nieruchomości, z której zostały uprzątnięte".
Rację ma również Prokurator kwestionując § 3 ust. 5 Regulaminu, którego brzmienie po wyeliminowaniu części normy przywołanym wyżej rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody brzmi: "dokonywanie drobnych napraw pojazdów samochodowych takich jak wymiana kół, żarówek, uzupełnianie płynów, regulacje itp. poza warsztatami samochodowymi, na terenie nieruchomości tylko za zgodą jej właściciela, a powstające odpady są gromadzone i usuwane z terenu posesji zgodnie z postanowieniami niniejszego regulaminu". Słusznie podniesiono w skardze, że zapis ustawowy upoważnia radę gminy jedynie do określanie zasad tj. warunków, jakie muszą być spełnione aby mycie i naprawa samochodów poza myjniami i warsztatami naprawczymi była dopuszczalna. Jak wskazano w orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z 10.11.2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09; dostępny w CBOSA), przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy upoważnia jedynie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności.
Przepis ten nie upoważnia zaś rady gminny do wskazania miejsc, w których można myć i naprawiać pojazdy poza myjniami i warsztatami samochodowymi. Ponadto w świetle upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.u.cz.p.g., obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, gdyż obecnie w dacie kontroli przez Sąd uległa zmianie numeracja porządkowa powołanego przepisu i obecnie przepis ten uzyskał numerację art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d) ww. ustawy, do mycia i naprawy pojazdu na własnej nieruchomości nie jest wymagana zgoda rady gminy, a kwestia uzyskiwania zgody na naprawę i mycie pojazdu na nieruchomości cudzej należy do zagadnień cywilnoprawnych i w związku z tym nie może być regulowana aktem prawa miejscowego. Z tego względu zasadne jest stwierdzenie nieważności § 3 ust. 5 Regulaminu w zakresie słów: "na terenie nieruchomości tylko za zgodą jej właściciela"
Także uprawniony pozostaje zarzut, że rada gminy w przywołanej delegacji ustawowej nie posiada uprawnienia do określania jakie naprawy mogą być dokonywane na terenie nieruchomości. Jak bowiem podano wyżej rada gminy posiada tylko uprawnienie do określenia zasad, tj. warunków w jakich można dokonywać mycia pojazdów samochodowych i ich naprawy poza warsztatami naprawczymi, z uwzględnieniem zasad ochrony środowiska, a nie wskazaniem rodzaju napraw które mogą być przeprowadzane. Zatem mając na uwadze tak zakreślony cel w uchwale nie powinno się określać jakie naprawy mogą być realizowane na podstawie wskazanego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.u.cz.p.g. upoważnienia. W tym zakresie zatem Sąd uznał za zasadne stwierdzenie nieważności § 3 ust. 5 Regulaminu w zakresie słów: "takich jak wymiana kół, żarówek, uzupełnianie płynów, regulacje itp.".
Odnośnie naruszenia § 10 Regulaminu, to z jego treści wynika, że posiadacz psa obowiązany jest do wyprowadzania psa na smyczy, a agresywnego dodatkowo w kagańcu.
Analiza tego przepisu wskazuje, że nie stanowi on realizacji ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.cz.p.g. W przepisie tym ustawodawca nakazał aby regulamin określał szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Przyjąć należy, że przepisy dotyczące osób utrzymujących zwierzęta domowe, muszą być precyzyjnie sformułowane. Jak już to wskazano wcześniej z § 6 rozporządzenia wynika nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy.
Takiego wymogu nie spełnia tymczasem § 10.1 Regulaminu. Obciążenie osób utrzymujących psy do ich wyprowadzania na smyczy, a agresywnego dodatkowo w kagańcu, zdaniem Sądu, zostało sformułowane w sposób wadliwy, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt oraz z pominięciem wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Sformułowana regulacja nie przewiduje bowiem szczególnych sytuacji, gdy z uwagi na wiek czy stan zdrowia, jak też rasę nie będzie możliwe realizowanie wskazanego wyżej obowiązku, zaś lokalny prawodawca nie przewidział w tym zakresie jakichkolwiek odstępstw.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził nieważność § 2, § 3 ust. 3 w zakresie słów "i składanie uprzątniętego błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń na skraju chodnika lub innej nieruchomości, z której zostały uprzątnięte", § 3 ust. 5 w zakresie słów takich jak wymiana kół, żarówek, uzupełnianie płynów, regulacje itp.", "na terenie nieruchomości tylko za zgodą jej właściciela" i § 10 Regulaminu. W związku z powyższym na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie co do oddalenia skargi (pkt 2 sentencji) dotyczy jedynie braku wyeliminowania pozostałej części normy § 3 ust. 3 i § 3 ust.5 Regulaminu, dlatego w tym zakresie skarga Prokuratora została oddalona.