Uzasadnienie
W dniu 27 października 2011r.r. Rada Powiatu w Olsztynie podjęła uchwałę nr VIII/100/2011, stwierdzającą wygaśnięcie z dniem 8 września 2011r. mandatu radnego K. G., wobec pisemnego zrzeczenia się mandatu przez tego radnego. Jako podstawę prawną uchwały organ stanowiący gminy powołał art. 190 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010r. Nr 176, poz. 1190 ze zm., dalej jako: "Ordynacja wyborcza") w związku z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. Przepisy wprowadzające ustawę Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 ze zm.).
W dniu 23 grudnia 2011r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski, reprezentowany przez radcę prawnego E. C., na podstawie art. 81 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w związku z rażącym naruszeniem art. 383 § 2a ustawy Kodeks wyborczy, zgodnie z którym organem uprawnionym do wygaszenia mandatu radnego z powodu zrzeczenia się mandatu jest komisarz wyborczy a nie rada powiatu.
W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, iż art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. Przepisy wprowadzające ustawę Kodeks wyborczy stanowił, iż kodeks ten stosuje się do wyborów zarządzonych po dniu wejścia kodeksu w życie oraz kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu tych wyborów (ust. 1). Do wyborów zarządzonych przed dniem wejścia w życie kodeksu wyborczego stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 2). Przy czym Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 20 lipca 2011 r. (sygn. akt K 9/11) orzekł, iż art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy jest niezgodny z art. 2 oraz art. 10 Konstytucji RP przez to, że uzależnia reżim prawny wyborów od terminu ich zarządzenia. Orzeczenie to weszło w życie z dniem ogłoszenia, tj. 21 lipca 2011 r. i z tym dniem z obrotu prawnego wyeliminowany został powołany zapis art. 16 ust. 1 i 2 ustawy.
Wobec tego, jak podkreślił Trybunał, zamiast zakwestionowanej regulacji intertemporalnej będzie obowiązywać zasada bezpośredniego działania prawa nowego. Wojewoda wskazał, że z dniem 27 października 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy - Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 217, poz. 1281), która w art. 5 przewiduje, iż przepisy ustaw zmienianych, w art. 2-4, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, mają zastosowanie do kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego i kadencji wójtów, następujących po kadencji, w trakcie której niniejsza ustawa weszła w życie. Zauważono, że powyższy przepis pomija art. 1, który wprowadza zmiany do ustawy - Kodeks wyborczy zmieniając m.in. przepisy dotyczące wygaśnięcia mandatu radnego i przewiduje w art. 383 § 2a Kodeksu wyborczego, iż wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt l, pkt 2 - w zakresie powodów wskazanych wart. 10 § 2 i art. 11 § 2, oraz pkt 4 i 6, stwierdza komisarz wyborczy, w drodze postanowienia. Przepis art. 383 § 1 pkt. 4 Kodeksy wyborczego dotyczy zaś wygaśnięcia mandatu radnego w przypadku pisemnego zrzeczenia się mandatu.
Reasumując, organ nadzoru stwierdził, że z dniem 27 października 2011r. rada powiatu utraciła uprawnienie do wygaszenia mandatu radnego z powodu zrzeczenia się mandatu, ponieważ kompetencja w tym zakresie przekazana została komisarzowi wyborczemu.
Informacyjnie organ podał dodatkowo, że przedmiotowa uchwała wpłynęła do Wojewody Warmińsko-Mazurskiego w dniu 3 listopada 2011r. Jednak organ nadzoru nie był w stanie, w terminie określonym przepisami ustawy o samorządzie powiatowym, orzec o niezgodności tego aktu z prawem.
W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Powiatu w Olsztynie wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2011r. utraciły moc ustępy 1 i 2 artykułu 16 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. Przepisy wprowadzające ustawę Kodeks wyborczy. W ustępach tych ustawodawca zawarł w sposób wyraźny możliwość stosowania - do wyborów zarządzonych i rozpoczętych kadencji - Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. W mocy pozostały jednak ustępy 3 i 4 tego artykułu, które bezpośrednio odnoszą się do wyborów w jednostkach samorządu terytorialnego. Wyeliminowanie zatem z obrotu prawnego ustępu 1 i 2 nie spowodowało, wbrew twierdzeniom organu nadzoru, niemożliwości stosowania przepisów Ordynacji wyborczej do wygaszenia mandatu radnego powiatu i w dalszej kolejności do stwierdzenia wstąpienia na jego miejsce kandydata. Podkreślono, że stanowisko swoje Rada Powiatu wywodzi z dyspozycji art. 16 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy.
Zgodnie z tym przepisem, do wyborów nowych, przedterminowych i uzupełniających przeprowadzanych w trakcie kadencji, podczas której Kodeks wyborczy wszedł w życie stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli Ordynację wyborczą. Przewodniczący wskazał, że w art. 194 Ordynacji wyborczej, który znajduje się w rozdziale 38 dotyczącym wyborów uzupełniających, został uregulowany tryb postępowania w przypadku wygaśnięcia mandatu radnego powiatu. W takiej sytuacji rada powiatu, po stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu, podejmuje na następnej sesji uchwałę o wstąpieniu na jego miejsce kandydata z tej samej listy. Zaznaczono w związku z tym, że w sytuacji, gdy następuje zrzeczenie się mandatu przez radnego, pod rządami Ordynacji wyborczej właściwą do stwierdzenia wygaśnięcia i wstąpienia jest rada powiatu, w przypadku ustawy Kodeks wyborczy właściwym w obu przypadkach jest komisarz wyborczy.
W ocenie Rady Powiatu w Olsztynie, gdyby przyjąć tok rozumowania organu nadzoru za słuszny, to nastąpiłoby rozdzielenie kompetencji organów i stosowanie do jednej procedury dwóch różnych ustaw - Kodeksu wyborczego i Ordynacji wyborczej. Wygaszenia dokonywałby zgodnie z Kodeksem wyborczym komisarz wyborczy, a wstąpienia zgodnie z Ordynacją wyborczą rada powiatu, gdyż w przypadku wstąpienia brzmienie i zastosowanie art. 16 ust. 3 Przepisów wprowadzających ustawę Kodeks wyborczy nie budzi żadnych wątpliwości. Dzielenie tych kompetencji i stosowanie do wygaśnięcia mandatu nowych, a do wstąpienia starych przepisów nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia. Dlatego Rada Powiatu uznała za uzasadnione stanowisko, że w niniejszej sprawie, na mocy art. 16 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające, miała kompetencję do zastosowania przepisów ustawy Ordynacja wyborcza i była organem właściwym do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego.
Zauważono, że zmiana ustawy Kodeks wyborczy i niektórych innych ustaw, która weszła w życie 27 października 2011r., nie odniosła się do art. 16 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy, nie dokonała ani jego zmiany, ani uchylenia. Przepis ten funkcjonuje w takim samym brzmieniu jak w dacie wejścia w życie ustawy i stanowi podstawę do stosowania w niektórych sytuacjach przepisów dotychczasowych.
Wyjaśniono ponadto, że przy podejmowaniu uchwały, Rada Powiatu kierowała się też stanowiskiem Komisarza Wyborczego w Olsztynie, prezentującym stanowisko Państwowej Komisji Wyborczej, że to nie komisarz wyborczy, a rada w obecnej kadencji jest właściwa do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
W rozpoznawanej sprawie istota sporu pomiędzy organem nadzoru a Radą Powiatu Olsztyńskiego sprowadzała się do tego, jaki organ i na jakiej podstawie prawnej, był właściwy do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego z powodu zrzeczenia się mandatu. Oceniając stan faktyczny i prawny sprawy Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona uchwała odpowiada prawu, wobec czego skarga nie mogła zostać uwzględniona. Przedmiotowa uchwała dotyczy wygaśnięcia mandatu radnego powiatu wybranego na kadencję 2010-2014. Te wybory samorządowe przeprowadzone zostały zgodnie z obowiązującą wówczas ustawą z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Z dniem 1 sierpnia 2011r. weszła w życie ustawa z dnia 5 stycznia 2011r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113, dalej w skrócie jako: "ustawa wprowadzająca") oraz ustawa z dnia 5 stycznia 2011r.
Kodeks wyborczy (Dz. U. nr 21, poz. 112 ze zm.). Na mocy art. 10 pkt 2 ustawy wprowadzającej ustawodawca derogował Ordynację wyborczą. Jednocześnie w art. 16 ust. 3 ustawy wprowadzającej postanowiono o dalszym jej stosowaniu – do nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzonych w trakcie kadencji, w czasie której weszła w życie ustawa Kodeks wyborczy. W ocenie Sądu, treść norm prawnych zawartych w art. 16 ust. 3 i w art. 16 ust. 2 ustawy wprowadzającej (którego niezgodność z Konstytucją orzekł Trybunał Konstytucyjny) różni się w istotny sposób, co ma wpływ na interpretację tych przepisów. W ust. 2 mowa jest o wyborach zarządzonych przed dniem wejścia w życie ustawy Kodeks wyborczy, który mógł dotyczyć w istocie tylko wyborów do Sejmu i Senatu RP, które odbyły się jesienią 2011r. W obowiązującym zaś art. 16 ust. 3, który nie był objęty orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2011r. w sprawie K 9/11, mowa jest o wyborach przeprowadzonych w trakcie kadencji, w czasie której weszła w życie ustawa Kodeks wyborczy.
Przepis ten należy odnosić, jak słusznie podniosła Rada Powiatu w Olsztynie, do wyborów samorządowych kadencji trwającej już od 2010r. Z porównania brzmienia tych dwóch norm wynika wyraźnie, że wolą ustawodawcy było, aby do całej kadencji miał zastosowanie ten sam reżim prawny. W związku z tym zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy wprowadzającej, Rada Powiatu w Olsztynie prawidłowo rozstrzygała o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego w oparciu o art. 190 ust. 2 w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 2 Ordynacji wyborczej, które wskazują na jej właściwość do orzekania w sprawie wygaśnięcia mandatu wskutek pisemnego zrzeczenia się mandatu przez radnego.
W świetle powyższych rozważań, skoro Kodeks wyborczy nie może mieć w ogóle zastosowania do wyborów trwającej już kadencji w czasie jego wejścia w życie, to tym samym do takiej kadencji nie mogą odnosić się kolejne nowelizacje tego Kodeksu wyborczego. Niezrozumiałe jest w związku z tym, w szczególności wobec pozostawienia dotychczasowego brzmienia art. 16 ust. 3 ustawy wprowadzającej Kodeks wyborczy, pominięcie przez ustawodawcę w art. 5 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011r. o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw, na który to przepis powołuje się organ nadzorczy, artykułu 1, co sugerowałoby, że wprowadzone w tym unormowaniu zmiany do Kodeksu wyborczego miałyby mieć zastosowanie do trwającej kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego, w trakcie której niniejsza ustawa weszła w życie. Takie rozumienie byłoby sprzeczne z zasadami wykładni systemowej oraz logicznej.
Na niespójność tych zapisów zwróciła uwagę Państwowa Komisja Wyborcza w Wyjaśnieniu z dnia 28 listopada 2011r., dotyczącym zmian w składach rad i stwierdzenia wygaśnięcia mandatów wójtów, burmistrzów i prezydentów miast w kadencji 2010-2014. W ocenie Państwowej Komisji Wyborczej stwierdzanie wygaśnięcia mandatów oraz uzupełnianie składu rad mieści się w szeroko rozumianym pojęciu wyborów, o których mowa w art. 16 ust. 3 i 4 ustawy wprowadzającej Kodeks wyborczy, i które do końca bieżącej kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego przeprowadza się na podstawie przepisów dotychczasowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany stanowiskiem Państwowej Komisji Wyborczej, jednak podziela je w rozpoznawanej sprawie. Zanim bowiem dojdzie do przeprowadzenia wyborów przedterminowych lub uzupełniających musi być uwolniony mandat np., jak w niniejszej sprawie, wskutek zrzeczenia się mandatu.
Racjonalnym się więc wydaje, że zarówno stwierdzenie wygaśnięcia mandatu, jak i przeprowadzenie procedury uzupełnienia tegoż mandatu, powinno następować według tych samych regulacji prawnych. W ocenie Sądu, PKW zasadnie więc dostrzegła, że "przyjęcie tezy, że zmiany kodeksu obowiązują w tej kadencji, np., że komisarze wyborczy zobowiązani są m.in. do stwierdzania wstąpienia w skład rady w miastach na prawach powiatu, powiatach i województwach, podważa sens odroczenia usunięcia z ustaw ustrojowych przepisu o wykonaniu zastępczym (wobec bierności rady) tego zadania przez wojewodów dopiero na czas po zakończeniu obecnej kadencji."
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie podzielił stanowiska organu nadzoru, iż w sprawie powinna mieć zastosowanie zasada bezpośredniego stosowania prawa nowego.
Z tych względów skargę należało oddalić, na podstawie art. 151 p.p.s.a.