Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztyniez 25 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 38/21

Uzasadnienie

Decyzją z "[...]" Prezydent O. (dalej jako: organ I instancji), na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity na dzień wydania decyzji organu I instancji - Dz.U. z 2019 r. poz. 1429, dalej jako: u.d.i.p.), odmówił Związkowi Zawodowemu Pracowników Administracji Samorządowej "[...]" w O. (dalej jako: wnioskodawca, strona lub skarżący) udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu podano, że wnioskiem z 6 lipca 2020 r. strona wniosła o udzielenie informacji publicznej dotyczącej wynagrodzeń wraz z dodatkami dyrektorów i zastępców dyrektorów wydziałów oraz kierowników poszczególnych referatów w Urzędzie Miasta O. (dalej jako: Urząd Miasta) według danych za miesiąc: kwiecień, maj, czerwiec 2020 r., zatrudnionych na umowę o pracę, umowy o pracę na zastępstwo, według określonych we wniosku kryteriów: wydział, referat, stanowisko – kwota wynagrodzenia brutto, kwota dodatku stażowego brutto, dodatku specjalnego brutto, dodatku funkcyjnego brutto.

Wskazano, że wniosek został rozpoznany ponownie w związku z uchyleniem wcześniej wydanej decyzji przez organ I instancji z "[...]" odmawiającej udzielenia stronie wnioskowanej informacji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (dalej jako: Kolegium lub organ odwoławczy) decyzją z "[...]" i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy uznał bowiem, że żądana przez stronę informacja ma charakter informacji publicznej, organ I instancji jest ustawowo podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a przewidziany w art. 28 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 263) tryb udostępniania informacji jest niezależny od tego, jaki został zagwarantowany w u.d.i.p. Organ I instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie należy odmówić udostępnienia informacji publicznej w związku z brakiem szczególnego interesu społecznego w uzyskaniu informacji przetworzonej, której dotyczy wniosek, a także z uwagi na fakt, że udostępnienie wnioskodawcy informacji publicznej doprowadziłoby do bezpośredniego ustalenia wynagrodzeń, jakie otrzymują poszczególni pracownicy kadry kierowniczej Urzędu Miasta.

Podniesiono, że przedmiotowy wniosek dotyczy około 75 osób, a udostępnienie wnioskowanej informacji musiałoby zostać poprzedzone szeregiem czynności niedotyczących merytorycznej działalności organu I instancji i zakłóciłoby normalny tok jego pracy, w szczególności wymagałoby przeanalizowania danych znajdujących się w systemach informatycznych, wyselekcjonowania żądanych danych i pominięcia danych wrażliwych, ewentualnie skorzystania z danych w aktach osobowych pracowników. Ponadto zdaniem organu I instancji okoliczność, że wnioskodawcą jest związek zawodowy nie pozwala na przyjęcie, że udzielenie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, tym bardziej, że w toku postępowania przed organem wnioskodawca nie podał argumentów na to wskazujących, które mogłyby spotkać się z aprobatą organu. Pozycja ustrojowa związku zawodowego nie uprawnia do przyjęcia, że kontrolne funkcje, jakie pełnią związki, pozwalają na przypisanie im jakiejś szczególnej pozycji na gruncie przepisów u.d.i.p.

Organ I instancji zaznaczył, że nie kwestionuje faktu, że informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenie pracowników jest informacją publiczną, ale w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. (sygn. akt K 17/05) wkraczanie w sferę prywatności, także tam, gdzie w wyraźny sposób styka się ona ze sferą publiczną, musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją, a dobra prawne w postaci prywatności i dostępu do informacji publicznej są dobrami równorzędnymi, lecz nie zawsze dobro wspólne przeważa nad interesem indywidualnym. Zdaniem organu I instancji przedmiotowy wniosek jedynie pozornie nie ingeruje w prywatność osób fizycznych, których dotyczy, bowiem choć z jego treści wynika, że wnioskodawca dąży do uzyskania informacji płacowych osób na poszczególnych stanowiskach bez podawania ich danych personalnych, to jednak z uwagi na to, że członkowie wnioskodawcy funkcjonują w strukturach Urzędu Miasta, to każdy z nich jest w stanie bez większego problemu przypisać uzyskane informacje płacowe do poszczególnych pracowników.

Ponadto wnioskodawca zrzesza znaczną liczbę osób zatrudnionych w Urzędzie Miasta, co prowadziłoby do szybkiego rozpowszechnienia szczegółowych informacji na temat wynagrodzeń pracowników, których wniosek dotyczy, wbrew ich woli, co należy uznać za zbyt daleko idącą ingerencję w prywatność tych osób. W ocenie organu I instancji pełnienie funkcji publicznej w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie oznacza, że żądana informacja może zostać udostępniona wnioskodawcy z wyłączeniem ochrony prywatności osoby. Przyjęcie, że informacją publiczną nie jest to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych jest fikcją, bowiem sposób w jaki sformułowano żądanie prowadzi do wniosku, że celem uzyskania informacji jest ustalenie szczegółowych danych na temat wynagrodzeń poszczególnych członków kadry kierowniczej Urzędu Miasta.

Strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji, nie zgadzając się ze stanowiskiem organu I instancji. Podniesiono, że organ I instancji ponownie odmówił udzielenia żądanej informacji, powołując tę samą podstawę prawną jak w uchylonej uprzednio decyzji. Wskazano, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy ujawnienia wysokości wypłacanego wynagrodzenia na określonym stanowisku, bez wskazania danych osobowych konkretnej osoby, a informacją publiczną jest wysokość środków z budżetu państwa przeznaczonych na wynagrodzenia związanych z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowanych zadań publicznych. W ramach tej informacji można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko.

Tym samym, w ocenie strony, nie ma podstaw do uznania, że przedmiotowy wniosek wkracza w sferę prywatną pracowników Urzędu Miasta. Wskazano również, że przesłankę szczególnej istotności dla interesu publicznego należy uznać za wypełnioną w takiej sytuacji, w której pozyskanie określonej informacji i jej upublicznienie leży w interesie nie tylko wnioskodawcy, ale także innych obywateli. Jednocześnie podniesiono, że organ I instancji nie wystąpił z żądaniem o wskazanie szczególnego interesu publicznego, jak również Kolegium w decyzji uchylającej uprzednio wydaną przez organ I instancji decyzję nie wskazało, że przedmiotowy wniosek dotyczy informacji przetworzonej.

W ocenie strony żądana informacja ma służyć ocenie w jaki sposób w rzeczywistości wydawane są środki publiczne i będzie ona dostępna nie tylko członkom związku czy pracownikom Urzędu Miasta, ale także szerokiemu ogółowi społeczeństwa, zatem liczba potencjalnych odbiorców tej informacji jest nieograniczona. Strona wskazała przy tym, że 24 czerwca 2020 r. organ I instancji udzielił innemu wnioskodawcy informacji publicznej w zakresie wynagrodzeń kadry kierowniczej urzędu za grudzień 2019 r. i styczeń 2020 r. w postaci tabelarycznej z wyszczególnieniem składników wynagrodzenia, zaś osoba ta nie została wezwana do wykazania szczególnego interesu publicznego, zaś odpowiedź na złożony wniosek została udzielona w terminie dwóch tygodni. Podkreślono, że prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, tj. zarówno osobom fizycznym, osobom prawnym, jak i jednostkom organizacyjnym niemającym osobowości prawnej, np. organizacjom społecznym. Niedopuszczalne jest zatem różnicowanie wnioskodawców występujących na podstawie obowiązujących przepisów o udzielenie informacji publicznej.

Decyzją z "[...]" Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że wnioskowana przez stronę informacja ma charakter informacji publicznej, bowiem dotyczy co do zasady gospodarowania szeroko rozumianym majątkiem publicznym, a ta kategoria spraw została wymieniona w katalogu zawartym w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. Jednocześnie podniesiono, że w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne stosuje się w ograniczonym zakresie przepisy pozwalające na wyłączenie jawności informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej. Jawne będą zatem wszelkie akty związane z takim osobami dotyczące zmiany ich uposażenia, przyznania premii, nagród czy też dotyczące powierzenia i warunkach wykonywania funkcji, zaś względy ochrony prawa do prywatności mają znaczenie w odniesieniu do tych pracowników, którzy nie pełnią funkcji publicznych, lecz jedynie usługowe.

Ponadto wprawdzie wynagrodzenie zasadnicze funkcjonariusza nie będzie ograniczone prawem do prywatności, to już różnego rodzaju dodatki np. o charakterze pomocy socjalnej mogą być taką ochroną objęte. Nie narusza prawa do prywatności ujawnienie wysokości wynagrodzeń na danym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnych pracowników. Podniesiono, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. organ I instancji jest podmiotem ustawowo obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jako podmiot wykonujący zadania publiczne. Jednocześnie podniesiono, że wnioskowana przez stronę skarżącą informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, a tym samym, niezbędne jest występowanie po stronie wnioskodawcy szczególnie istotnego interesu publicznego, stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Jak wynika bowiem z akt sprawy organ I instancji nie dysponuje wnioskowaną informacją, zaś aby ją udzielić musiałby co najmniej dokonać analizy danych zawartych w systemach informatycznych oraz w aktach osobowych około 75 pracowników Urzędu Miasta oraz sporządzić stosowne zestawienie według kryteriów przedstawionych przez wnioskodawcę.

Dodano przy tym, że informacja przetworzona to taka informacja, która została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy, a proces przetworzenia, którego istotnym elementem jest włożenie wysiłku intelektualnego w przygotowanie informacji, musi prowadzić do uzyskania jakościowo nowej informacji. Tym samym, również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, może być traktowana jako informacja przetworzona. Podano, że wnioskodawca na etapie składania wniosku o informację publiczną nie musi wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a zatem nie musi wskazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednakże na żądanie organu winien wykazać istnienie wymaganego interesu, gdyż brak jego wykazania w toku postępowania będzie skutkować wydaniem decyzji odmawiającej udostępnienia żądanej informacji.

Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że w przedmiotowej sprawie nie istnieje szczególnie istotny interes publiczny dla udzielenia stronie informacji przetworzonej. Podniesiono, że uzyskanie informacji publicznej nie leżałoby jedynie w interesie wnioskodawcy, ale również w interesie publicznym, gdyby wnioskowana informacja przyniosła faktyczne polepszenie, usprawnienie funkcjonowania organów administracji, a tym samym stanowiła istotną korzyść dla społeczności lub regionu. Natomiast podana w odwołaniu podstawa uzyskania wnioskowanej informacji tego warunku nie spełnia.

W ocenie Kolegium nawet gdyby przyjąć jako uzasadnienie dla istnienia interesu publicznego troskę o właściwe gospodarowanie majątkiem gminy, eliminację działań niepożądanych, czy ocenę wydatkowania środków publicznych, to nie można uznać, że w tym przypadku istnieje interes publiczny o charakterze szczególnym.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skarżący zarzucił naruszenie:

1. - art. 107 § 3 k.p.a. przez brak przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (a także decyzji organu I instancji) faktów z dowodami na ich poparcie, wykazujących w szczególności poziom czasochłonności ewentualnej realizacji wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, ilości pracowników, która musiałaby być zaangażowana w realizację wniosku i innych ewentualnych czynności niezbędnych do realizacji wniosku, jakiej konkretnie "analizy", czynności "intelektualnych" wymagało by przygotowanie i udostępnienie stronie skarżącej wnioskowanej przezeń informacji publicznej, które pozwalałyby przyjąć, że wnioskowana informacja publiczna miałaby charakter informacji przetworzonej;
2. - art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez niewłaściwe jego zastosowanie, a w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że strona skarżąca wnioskowała udostępnienie informacji publicznych mających charakter informacji przetworzonych mimo niewykazania (a nawet niewskazania) przez organ I instancji rzeczywistych nakładów niezbędnych do jej udostępnienia;
3. - art. 138 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie, pomimo, że decyzja organu I instancji nie spełniała wymogu art. 107 § 3 k.p.a., art. 16 ust. 2 pkt. 2 u.d.i.p., gdyż sprawa wymagała wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii, których nie mogło (ze względu na nieposiadanie niezbędnych informacji i danych) wyjaśnić Kolegium jako organ II instancji;
4. - art. 7 i art. 77 k.p.a. polegające na nierozważeniu przez Kolegium powołanego w odwołaniu faktu, że organ I instancji uwzględnił wniosek innego wnioskodawcy o dostęp do informacji publicznej o wynagrodzeniach kadry kierowniczej Urzędu Miasta w analogicznym zakresie tyle że za inny okres, nie żądając wykazywania, że udostępnienie danych jest uzasadnione szczególnym interesem publicznym, co prowadzi do wniosku, że ten sam zestaw informacji (tyle że za inny okres) w przypadku wniosku innego wnioskodawcy nie był traktowany jaki "informacja przetworzona", co poddaje w wątpliwość rzetelność oceny charakteru wnioskowanej informacji publicznej w niniejszej sprawie i wskazuje, że organ I instancji uzależnia tą kwalifikację informacji od tego, jaki podmiot o nie wnioskuje.
5. - art. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez brak powiadomienia przez organ I instancji przed wydaniem decyzji o stanowisku, jakoby wnioskowana informacja według tego organu miała mieć postać informacji przetworzonej i brak skierowania do strony żądania uzupełnienia wniosku o wskazanie faktów, z których wynika, że udostępnienie takiej informacji byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego;
6. - art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. m.in. w związku z art. 23 ustawy o związkach zawodowych i art. 61 Konstytucji RP przez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie występuje szczególny interes publiczny dla udzielenia stronie skarżącej wnioskowanej przez niego informacji, mimo że udostępnienie stronie wnioskowanych informacji byłoby m.in. przydatne do realizacji ustawowych zadań tego związku zawodowego, jakimi są kontrola przestrzegania prawa pracy m.in. w organie administracji publicznej i w razie stwierdzenia nieprawidłowości podejmowanie działań, zmierzających do poprawy funkcjonowania organu na płaszczyźnie prawa pracy, co niewątpliwie służyłoby interesowi publicznemu.

W związku z powyższymi zarzutami strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie od Kolegium kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że przedmiotem wniosku nie jest informacja przetworzona, lecz prosta, a nawet w przypadku uznania, że jest to informacja przetworzona należy uznać, że jej udostępnienie wnioskodawcy jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Podniesiono, że organ I instancji co miesiąc wypłaca swoim pracownikom wynagrodzenia, w tym dodatki w określonej wysokości, a tym samym na potrzeby comiesięcznych wypłat muszą być tworzone odpowiednie zestawienia danych, obrazujące kwoty wypłacone pracownikom tytułem poszczególnych składników wynagrodzenia.

Zatem wskazane informacje na dzień złożenia wniosku musiały istnieć, zaś ich udostępnienie sprowadzało się do anonimizacji danych osobowych i prostego ich skopiowania. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną przez proces anonimizacji, czy też przez wykonanie prostych czynności technicznych. Ponadto odmawiając udostępnienia informacji publicznej przetworzonej organ powinien wykazać zakres nakładów, jakie musi ponieść, ich czasochłonność, liczbę zaangażowanych pracowników, konkretną ilości koniecznych do przeanalizowania i zanonimizowania dokumentów, czy też innego rodzaju okoliczności mogące zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań. Podkreślono, że okoliczność, że wniosek dotyczy informacji o wynagrodzeniach ok.75 osób, nie świadczy jeszcze o tym, że strona skarżąca wnioskowała o informacje przetworzone, a nie informacje proste, jak również nie świadczy o tym, że wygenerowanie wnioskowanych danych wymaga znacznego nakładu pracy i czasu.

Ponadto zarzucono, że organ I instancji udostępnił analogiczną, co wnioskowana przez skarżącego, informację o wynagrodzeniach kadry kierowniczej Urzędu Miasta z wyszczególnieniem tabelarycznym poszczególnych składników wynagrodzeń za miesiące grudzień 2019 r. i styczeń 2020 r. na wniosek innego podmiotu, od którego nie żądano wykazywania, że udostępnienie tych danych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednocześnie wskazano, że w przypadku stwierdzenia, że żądane informacje mają charakter informacji przetworzonych, organ powinien powiadomić o tym wnioskodawcę tak, aby miał on możliwość uzupełnienia złożonego wniosku i wykazania w zakreślonym przez podmiot zobowiązany terminie, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zaś organ I instancji tego nie uczynił.

Odnosząc się do przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego skarżący podniósł, że przeznaczanie przez Urząd Miasta określonych kwot na poszczególne składniki wynagrodzenia dla kadry zarządzającej z wyodrębnieniem poszczególnych wydziałów, referatów jest jedną z informacji mających wpływ na ocenę sposobu gospodarowania mieniem publicznym przez władze Miasta, a skarżący jako związek zawodowy ma znacznie większą możliwość rozpowszechnienia tej informacji niż przeciętny obywatel. Ponadto podstawą podjęcia przez związek zawodowy działań przewidzianych w art. 23 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych muszą być wnioski wyprowadzone z ustalonych faktów. Zatem, pozyskanie wnioskowanych danych służyć ma realizacji m.in. ustawowych obowiązków związku zawodowego. Zatem jest spełniona przesłanka określona w art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy zarówno pełnomocnik strony skarżącej, jak i organ złożyli wnioski o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Przechodząc do meritum sprawy podnieść należy, że u.d.i.p. reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są podmioty wymienione w art. 4 u.d.i.p. W rozpatrywanej sprawie nie budzi zatem wątpliwości, że żądana informacja stanowi informację publiczną, bowiem dotyczy gospodarowania majątkiem publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zaś prezydent miasta jest organem władzy publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Natomiast organy uznały, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, a skarżący nie wykazał, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, stosownie do wymogu określonego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Ponadto organ I instancji powołał się na ochronę prywatności osób, których dotyczy żądana informacja.

Przede wszystkim należy podkreślić, że dostęp do informacji tzw. prostej jest w zasadzie nieograniczony, gdyż zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Natomiast art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowi, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zatem dostęp do informacji publicznej przetworzonej uwarunkowany jest wykazaniem przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Należy także podnieść, że w u.d.i.p. brak jest definicji informacji przetworzonej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że wadliwe jest bardzo wąskie rozumienie pojęcia informacji przetworzonej wprowadzające przesłankę koniecznego wytworzenia jakościowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać na przykład na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (opracowaniu nawet prostego zestawienia w tym zakresie).

Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności czy liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1513/15, z 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1645/14; z 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 863/14 oraz z 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 792/11, z 21 października 2020 r. sygn. akt I OSK 834/20, dostępne w Internecie). Jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest też odmienny pogląd, że nie stanowi informacji przetworzonej proste zebranie danych, z wielu dokumentów jakimi organ dysponuje. O tym, czy daną informację należy traktować jako przetworzoną, a nie prostą, nie może decydować pracochłonność konieczna do jej wytworzenia, czy udostępnienia (wyrok NSA z 19 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2875/12), a zatem charakteru takiej informacji nie mogą zmienić ewentualne trudności podmiotu wykonującego zadania publiczne w udostępnieniu informacji (wyrok NSA z 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1292/12, dostępny w Internecie).

Zatem zbiór szeregu informacji prostych, nawet gdy ich zebranie powoduje konieczność wykonania pewnych działań angażujących pracowników i środki zobowiązanego nie powoduje, że informacje proste przekształcają się w informację przetworzoną. Ponadto nie są informacją przetworzoną dokumenty, analizy albo opinie sporządzane przez zobowiązanego, lub dla jego potrzeb, które zostały wytworzone w związku z jego bieżącą działalnością albo analizy dla potrzeb statystycznych. Także jeśli podmiot posiada w swoich zasobach objęte wnioskiem dane i celem udzielenia odpowiedzi konieczne jest ich jedynie zsumowanie to nie będzie można przyjąć, że zsumowanie powoduje wytworzenie nowej informacji (por. wyrok WSA w Gdańsku z 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 133/19, wyroki WSA w Łodzi: z 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 134/19; z dnia 21 lutego 2017r. sygn. akt II SA/Łd 15/17, dostępne w Internecie).

W związku z tym ocena, czy informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, musi być dokonana w sposób zindywidualizowany w każdej sprawie. Nie można bowiem podać sztywnych kryteriów pozwalających wyodrębnić informacje przetworzone spośród wszystkich informacji publicznych, tj. takich, które mogą znajdować zastosowanie w każdym przypadku, bez żadnych zastrzeżeń czy odstępstw (por. wyrok NSA z 21 października 2020 r., sygn. akt I OSK 834/20, dostępny w Internecie). Należy jednak podkreślić, że przy ocenie charakteru informacji publicznej jako informacji przetworzonej należy także uwzględniać cele i wartości, jakie przyświecają zarówno ustawie o dostępie do informacji publicznej jako całości, jak i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Ratio legis tego przepisu stanowi zaś to, by realizacja konstytucyjnego prawa do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji RP) na podstawie przepisów tej ustawy, nie prowadziła z jednej strony do jego nadużywania przez wnioskodawców, ale z drugiej - także do ograniczania dostępu do informacji publicznej.

W niniejszej sprawie organy uznały, że udzielenie żądanej informacji wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analiz i zestawień zawartych w systemach teleinformatycznych i aktach osobowych około 75 pracowników urzędu oraz sporządzenia zestawienia wg schematu przedstawionego przez skarżącego, a w związku z tym jest to informacja przetworzona. Jednakże organy nie wykazały, poza ogólnikowymi stwierdzeniami, że faktycznie żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. W ocenie Sądu informacje dotyczące wynagrodzenia mają charakter informacji prostych, gdyż - jak słusznie zauważył skarżący - zestawienia kwot wynagrodzeń dla poszczególnych pracowników są sporządzane dla celów płacowych co miesiąc.

Zatem jedynie konieczność sporządzenia informacji wg wzoru podanego przez skarżącego, a tym samym wyodrębnienia i podania tylko niektórych składników wynagrodzenia oraz wskazania jakiego wydziału i stanowiska dotyczy wynagrodzenie, a także przy uwzględnieniu ilości pracowników, których to dotyczy, przygotowanie takiej informacji może spowodować zakwalifikowanie informacji jako przetworzonej. W takim wypadku jednak organ musiałaby wykazać, że udostępnienie żądanej informacji wymaga przygotowania dużej ilości informacji prostej, co wiązałoby się z czynnościami wykraczającymi poza zwykłą działalność organu. Przy czym nie jest wystarczające zawarcie ogólnikowych stwierdzeń, że przygotowanie żądanej informacji zakłóciłoby normalny tok pracy organu, lecz konieczne jest wskazanie konkretnej ilości nakładów pracy i środków niezbędnych do poniesienia w związku z koniecznością jej udostępnienia. Nie bez znaczenia jest przy tym podniesiona przez skarżącego, zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jak i w skardze, okoliczność, że analogicznej informacji udzielono innemu podmiotowi bez konieczności wykazywania przez niego interesu publicznego i z zachowaniem ustawowego terminu, do czego nie odniósł się ani organ odwoławczy, ani organ I instancji w piśmie przekazującym odwołanie.

Gdyby zaś fakt taki rzeczywiście miał miejsce, to poddaje to w wątpliwość twierdzenie organu I instancji co do pracochłonności przygotowania żądanej informacji i co do zakłócenia pracy organu. Ocena ilości nakładu pracy nie może zaś ulegać zmianie w zależności od tego, jaki podmiot ubiega się o informację.

Ponadto podnieść należy, że nawet gdyby organ wykazał, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, to przed podjęciem rozstrzygnięcia winien o swojej ocenie powiadomić wnioskodawcę, tak aby miał on możliwość wykazania - w zakreślonym przez organ terminie - że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Dopiero po upływie wyznaczonego terminu, nawet w sytuacji milczenia strony, organ, dla zrealizowania obowiązków wynikających z u.d.i.p., powinien albo udostępnić wnioskowaną informację albo wydać decyzję odmowną, wykazując w niej brak przesłanki przewidzianej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2937/19, dostępny w Internecie). Tymczasem w niniejszej sprawie organ takiego wezwania do skarżącego nie wystosował. W tej sytuacji twierdzenie organu I instancji, że skarżący nie przedstawił argumentacji w tym zakresie należy uznać za zupełnie bezpodstawne, a dokonanie oceny braku istnienia interesu publicznego skarżącego wyłącznie w oparciu o pozycję ustrojową związków zawodowych jest niedopuszczalne.

W tych okolicznościach zastrzeżenia budzi także stanowisko Kolegium, które taki pogląd organu I instancji w pełni podzieliło, a swoją ocenę braku szczególnej istotności dla interesu publicznego oparło wyłącznie na argumentacji zawartej w odwołaniu, w którym skarżący zakwestionował m.in. brak przedmiotowego wezwania. Skoro jednak skarżący nie został wezwany do wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego w rozumienia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., to dokonywanie przez organy oceny, że takiego interesu skarżący nie wykazał jest co najmniej przedwczesne.

Odnosząc się natomiast do podniesionej przez organ I instancji kwestii ochrony prywatności zauważyć należy, że wniosek o udzielenie informacji publicznej dotyczy wynagrodzeń osób pełniących funkcje kierownicze (dyrektorów i zastępców dyrektorów wydziałów oraz kierowników referatów w urzędzie miasta) bez podania ich nazwisk. Słusznie zatem uznało Kolegium, że udostępnienie informacji publicznej polegające na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby zazwyczaj nie wiąże się z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności, a ponadto że jawną informacją publiczną jest nie tylko ilość środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenia, ale także wynagrodzenia pracowników pełniących funkcje publiczne. Za osobę pełniącą funkcję publiczną należy zaś uznać każdego, kto wykonuje zadania w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko jego zadania posiadają związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swoich funkcji przez szeroko rozumiane Państwo.

Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej taka osoba wykonuje funkcję publiczną (por. wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., I OSK 1530/14, dostępny w Internecie). Należy podkreślić, że sprawowanie funkcji publicznej wiąże się także z ograniczeniem prywatności osoby, która ją pełni. W związku z tym organ nie może skutecznie powoływać się na ochronę prywatności takich osób w odniesieniu do informacji związanych z pełnieniem funkcji publicznej, a w związku z tym informacją publiczną będzie także informacja o wynagrodzeniu. Nie obejmuje to oczywiście świadczeń nie związanych z jej sprawowaniem, lecz z faktem pozostawania w stosunku zatrudnienia, np. świadczeń socjalnych.

Natomiast względy ochrony prawa do prywatności, w tym ochrony informacji o ich wynagrodzeniu, mogą mieć znaczenie jedynie w odniesieniu do tych pracowników, którzy nie pełnią funkcji publicznych, lecz jedynie usługowe, pomocnicze, doradcze, opiniujące, czy konsultujące. W związku z tym w niniejszej sprawie organ mógłby powołać się na ochronę prywatności osób jedynie w przypadku, gdyby wykazał, że osoby których dotyczy wniosek, nie sprawują funkcji publicznych.

Zatem organ powinien ponownie rozpoznać wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej mając na względzie powyższe wskazania Sądu.

W tym stanie rzeczy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu, wysokość opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego pełnomocnictwo oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).