Uzasadnienie
Decyzją z dnia 19 września 2022 r., Wójt Gminy O. (dalej jako: "Wójt", "organ pierwszej instancji"), po rozpatrzeniu wniosku H. S. (dalej jako: "strona", "skarżąca"), odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu mężem – S. S. W uzasadnieniu wskazano, że organ pierwszej instancji decyzją z 20 stycznia 2021 r., odmówił stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z powodu braku przesłanek z art. 17 ust. 1 oraz 17 ust. 5 lit. a z ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615 z późn. zm.), dalej jako: "u.ś.r.".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy"), utrzymało w mocy zaskarżoną przez stronę decyzję Wójta.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, wyrokiem z 2 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 384/21, uchylił decyzję Kolegium i decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu, prawo do emerytury nie może automatycznie przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Na powyższy wyrok Kolegium wniosło skargę kasacyjną do NSA, który wyrokiem z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 1559/21 oddalił skargę kasacyjną, wskazując na konieczność umożliwienia osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: emerytalno-rentowego lub pielęgnacyjnego. NSA wskazał, że rozważenia wymagają okoliczności, czy strona spełnia przesłankę pozytywną rezygnacji z zatrudnienia, co stanowi istotną dla sprawy okoliczność faktyczną.
Wójt wskazał w uzasadnieniu ww. decyzji, że strona pracowała do 31 marca 2002 r. Od 1 kwietnia 2002 r. do 18 maja 2002 r. pobierała zasiłek chorobowy, a od 19 maja 2002 r. do 9 czerwca 2012 r. pobierała rentę inwalidzką. Od 1 lipca 2012 r. pobiera w ZUS emeryturę. Niepełnosprawność męża datuje się od 16 marca 2016 r. Organ pierwszej instancji uznał, że skarżąca nie spełnia pozytywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej określonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z dnia 24 października 2022 r., Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że nie ulega wątpliwości, że strona należy do kręgu osób uprawnionych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem obciąża ją obowiązek alimentacyjny wobec męża. Mąż skarżącej wymaga pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, a opiekę tę sprawuje żona – skarżąca.
Podstaw braku możliwości przyznania stronie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego organ odwoławczy upatrywał w konieczności uznania, że niepodejmowanie przez stronę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie pozostaje w ścisłym związku z koniecznością opieki nad mężem. Związek pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia (lub rezygnacja z niego), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Kolegium zaś nie dopatrzyło się związku pomiędzy rezygnacją skarżącej z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Oczywistym pozostaje to, że rezygnacja strony z zatrudnienia w 2002 r. spowodowana był uzyskaniem prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy (w związku ze stanem zdrowia), a następnie – w 2012 r., prawa do emerytury i pozostawała bez związku z koniecznością opieki nad mężem, a z orzeczenia o niepełnosprawności męża wynika, że istnieje ona od 16 marca 2016 r.
Niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącą nie pozostaje w ścisłym związku ze sprawowaniem opieki nad mężem. Wiek emerytalny strona osiągnęła w 2012 r. Jak wynika z akt sprawy, nie podejmowała w tym czasie – choćby w ograniczonym zakresie - żadnej pracy zarobkowej, choć uzyskanie renty z tytułu czasowej niezdolności do pracy to umożliwiało. Nie podejmowała zatrudnienia także po przejściu na emeryturę, przy czym wpływ na to miał najprawdopodobniej stan zdrowia strony. Mąż ma orzeczony stopień niepełnosprawności od 2016 r., a wniosek o świadczenie pielęgnacyjne został złożony w 2020 r. W dacie uzyskania przez męża stopnia niepełnosprawności, skarżąca była już osobą 68-letnią, od 14 lat niepracującą. Skoro strona nie pozostaje w zatrudnieniu od 2002 r., to nie jest możliwe przyjęcie, aby aktualnie, jako osoba 74-letnia, nie podejmowała zatrudnienia wyłącznie z powodu opieki nad mężem. O braku możliwości podjęcia zatrudnienia przesądza wiek strony, w połączeniu z faktem, że już w przeszłości niepodejmowanie przez stronę zatrudnienia wynikało z okoliczności innych niż te, wskazane w art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Kolegium podniosło, że ustawodawca nie wskazał granicy wieku osób ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne. Niemniej, nie sposób przesądzić, aby w przypadku strony niepodejmowanie przez nią zatrudnienia pozostawało w ścisłym związku ze sprawowaniem opieki. Tylko jeśli niepodejmowanie zatrudnienia jest spowodowane wyłącznie okolicznością opieki nad bliską osobą niepełnosprawną, możliwe jest przyznanie przedmiotowego świadczenia. Mając na uwadze wskazania NSA, Kolegium nie występowało do skarżącej o umożliwienie jej wnioskowania o wstrzymanie wypłaty emerytury w ZUS. Nawet bowiem to wstrzymanie nie pozwalałoby na przyznanie stronie świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na niespełnienie przesłanki pozytywnej, określonej w ww. przepisie.
W skardze na decyzję organu odwoławczego z dnia 24 października 2022 r., strona zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r., poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą nie wypełnia przesłanki z tego przepisu. Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową. Warunku stałej opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i 24 godziny na dobę, zaś ma to być opieka "stała" w sensie trwałości, zaś "długotrwała" w sensie rozciągłości w czasie, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki.
Istotą opieki, o której mowa w art.17 ust. 1 u.ś.r. jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana; zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sama sobie zapewnić. Nie sposób przyjąć, że skoro pomoc nie jest wykonywana całą dobę, a jedynie we wskazanych godzinach, to tym samym nie można mówić o opiece "stałej i długoterminowej" w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Abstrahując od kwestii, że w sprawowaniu tej opieki chodzi przede wszystkim o pomoc w zapewnieniu zaspokojenia normalnych, podstawowych i codziennych potrzeb egzystencjalnych osobie niepełnosprawnej, których ta, z uwagi na stopień niepełnosprawności nie jest w stanie sama sobie zapewnić.
W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej jako: "p.p.s.a.", wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle powołanych wyżej kryteriów, tutejszy Sąd uznał, że skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony przez skarżącą w skardze i organ w odpowiedzi na skargę.
W rozpoznawanej sprawie podstawę materialnoprawną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia stanowił art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Ze znajdującego się w aktach administracyjnych orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 5 kwietnia 2018 r. wynika, że mąż skarżącej jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 16 marca 2016 r. Z orzeczenia tego wynika również, że wymaga on konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Wskazać należy w pierwszej kolejności, że nie leży w kompetencji organów orzekających w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego ocena stanu zdrowia osoby wymagającej opieki. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1854/19, (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA), treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Niedopuszczalne jest samodzielne uznanie przez organy pomocowe, że osoba legitymująca się wyżej opisanym rodzajem orzeczenia (...) nie wymaga opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Należy to do kompetencji innych organów, właściwych do orzekania o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy.
W rozpoznawanej sprawie kwestia ta pozostaje bezsporna. Mąż skarżącej wymaga opieki, co nie jest kwestionowane przez organy. Nie jest też kwestionowany przez organy – wbrew zarzutom skargi – zakres tej opieki. Organ odwoławczy potwierdził, że mąż skarżącej wymaga opieki i opiekę tę sprawuje skarżąca.
Organ twierdzi natomiast, że niepodejmowanie przez stronę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie pozostaje w ścisłym związku ze sprawowaniem opieki nad mężem.
Wskazać należy, że w wyroku z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 1559/21, NSA stwierdził, że w sprawie organy nie tylko zaniechały wskazania stronie możliwości zawieszenia prawa do emerytury, ale co istotniejsze i mające uprzednie znaczenie, nie rozważyły, czy skarżąca w ogóle spełnia przesłankę pozytywną rezygnacji z zatrudnienia, co stanowi o braku ustalenia istotnej dla sprawy okoliczności faktycznej. Zawieszenie prawa do emerytury – jak wskazał NSA – może usunąć negatywną przesłankę nabycia świadczenia z art. 17 ust. 5 pkt 1lit. a u.ś.r., nie stanowi jednak automatycznie potwierdzenia stwierdzenia przesłanek pozytywnych, te muszą zostać ustalone uprzednio. Oznacza to, że organ w pierwszej kolejności ocenia, zgodnie z kodeksowymi zasadami oceny dowodów, spełnienie przez skarżącą przesłanek pozytywnych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zaś w razie ich potwierdzenia, w następnej kolejności umożliwia stronie dokonanie wyboru świadczeń przez wskazanie na możliwość zawieszenia pobierania emerytury.
W ocenie składu orzekającego w przedmiotowej sprawie, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez NSA w ww. wyroku, zostały uwzględnione przez organy orzekające w sprawie. Organy dokonały bowiem oceny, czy skarżąca nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na konieczność stałej lub długotrwałej opieki w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień w opiece nad mężem. W wyniku tej oceny, organy uznały, ze niepodejmowanie przez skarżącą zatrudnienia nie wynika z konieczności sprawowania stałej opieki nad mężem.
Stanowisko to podziela Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie.
Zauważyć należy, że skarżąca uzyskała prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy w 2002 r. i od tej pory nie pracowała. Wiek emerytalny osiągnęła w 2012 r. Po przejściu na emeryturę również nie podejmowała zatrudnienia, choćby w niepełnym zakresie. Należy przypuszczać, że wpływ na to mógł mieć też stan zdrowia strony. Do akt administracyjnych załączono orzeczenie strony o niepełnosprawności w stopniu lekkim z dnia 1 września 2020 r., który istnieje od 27 lipca 2018 r. W orzeczeniu stwierdzono, że strona wymaga konieczności zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne ułatwiające funkcjonowanie. W wywiadzie środowiskowym, przeprowadzonym w dniu 10 sierpnia 2022 r. wskazano, że strona choruje przewlekle na: boreliozę, rwę kulszową, prawostronną chorobę zwyrodnieniową kręgosłupa, stenozę kanału kręgowego, zaburzenia korzeni i splotów nerwowych, niedrożność zrostową jelit. Wymaga przyjmowania leków.
Powyższe okoliczności nie pozwalają na przyjęcie, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia ze względu na niepełnosprawność męża.
Strona ma 71 lat, od 2002 r. nie pracuje, przepracowała 11 lat i 6 miesięcy – jak podaje w wywiadzie środowiskowym. Z akt sprawy nie wynika też, aby kiedykolwiek od 2002 r. próbowała podjąć zatrudnienie, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Orzeczenie o niepełnosprawności męża datuje się na 16 marca 2016 r., a wniosek o świadczenie złożony został w 2020 r.
Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że niepodejmowanie przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie wynika z konieczności sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd nie ma wątpliwości, że opieka ta jest przez stronę sprawowana, ale nie ma też wątpliwości, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia z innych przyczyn, niż konieczność sprawowania tej opieki. Celem ustawodawcy jest zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej, ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą. Taka okoliczność, zdaniem Sądu, nie występuje w przedmiotowej sprawie, bowiem z akt nie wynika, aby skarżąca w jakikolwiek sposób i kiedykolwiek starała się o podjęcie zatrudnienia lub była zatrudniona albo wykonywała inną pracę zarobkową od chwili przejścia na rentę, tj. od 2002 r., od którego minęło już 21 lat.
Końcowo wskazać należy, że przepisy procedury administracyjnej nakładają na organy administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie dokonania oceny tego materiału (art. 80 k.p.a.). Zwłaszcza, że w myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie organu sprostały tym wymaganiom i prawidłowo rozpatrzyły sprawę, wydając zgodną z prawem decyzję.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.