Uzasadnienie
Decyzją z "[...]"r. Prezydent "[...]", (dalej: "organ pierwszej instancji") odmówił M.M. (dalej: "Skarżący") przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności lub znacznym stopniu niepełnosprawności J.P.
Organ pierwszej instancji stwierdził, że J.P. - babcia Skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe, lecz nie da się ustalić daty powstania jej niepełnosprawności. Ta okoliczność stanowiła podstawę do odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia na podstawie z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220, z późn. zm.), dalej: "ustawa". Podniósł ponadto, że babcia skarżącego ma troje dzieci, które nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, na których w pierwszej kolejności ciąży obowiązek alimentacyjny, co również uzasadnia odmowę przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy.
W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu Skarżący zarzucił, że nieprawidłowo uznano wiek powstania niepełnosprawności babci za podstawę odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze "[...]" (dalej: "Kolegium") decyzją z "[...]"r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Kolegium podało, że w wyniku uzupełnienia materiału dowodowego ustaliło, że tylko jedna córka osoby niepełnosprawnej – D.B. legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z 18 lutego 2020 r., zaliczającego ją do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym - okresowo, do dnia 28 lutego 2022 r. Jak oświadczyła, z uwagi na swój stan zdrowia sama wymaga pomocy (opiekę nad nią sprawują jej córki) i nie może opiekować się matką. Córka – G.M. oświadczyła, że nie może opiekować się matką ze względu na swój zły stan zdrowia i sprawowanie opieki nad synem. Kolegium zaznaczyło, że otrzymuje ona świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem, przyznane na okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 stycznia 2024 r. Podniosło ponadto, że syn osoby niepełnosprawnej – W.S. nie utrzymuje kontaktu z rodziną.
Kolegium nie podzieliło stanowiska organu pierwszej instancji w zakresie zaistnienia przesłanki negatywnej, związanej z datą powstania niepełnosprawności, wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy, wskazując na wyrok z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), Trybunału Konstytucyjnego, którym orzeczono, że wskazany przepis w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Stwierdziło, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmownej na tej części art. 17 ust. 1b ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Podzieliło natomiast stanowisko, że podstawą braku możliwości przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego jest art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy. Zaznaczyło, że skarżącego obciąża obowiązek alimentacyjny względem babci i należy do kategorii osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy. Wywiodło, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do osoby wymagającej opieki, osoba dalsza (stosunkiem pokrewieństwa) uzyska dopiero, gdy brak będzie osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji lub gdy osoba taka nie będzie w stanie sprawować opieki nad osobą niepełnosprawną - również w formach innych niż sprawowanie osobistej opieki. Kolegium wywiodło, że zamieszkująca wspólnie z babcią skarżącego córka opiekuje się swoim niepełnosprawnym synem i pobiera na niego świadczenie pielęgnacyjne do 2024 r. Nie ustalono, czy syn babci skarżącego jest niepełnosprawny, lecz druga córka legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i w świetle art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy ma możliwość sprawowania opieki nad swoją matką.
Stanowiska tego nie zmienia fakt zamieszkiwania tej córki w pewnej odległości od "[...]" i jej problemy zdrowotne, które zgodnie ze wskazaniami zawartymi w orzeczeniu o niepełnosprawności nie powodują konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Kolegium stwierdziło, że mimo iż opiekę faktycznie sprawuje wnuk, nie uzasadnia to możliwości przesunięcia obowiązku sprawowania opieki nad niepełnosprawną z osób zobowiązanych w pierwszej kolejności na osobę zobowiązaną w dalszej kolejności - wnuka.
Skarżący nie jest więc uprawniony do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż istnieje co najmniej jedna osoba spokrewniona z jego babcią w pierwszym stopniu, pełnoletnia i nie legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Skarżący wywiódł skargę do tut. Sądu na decyzję. Zarzucił:
- - naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy Skarżącemu, jako osobie należącej do kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacji wobec babci, przysługuje sporne świadczenie;
- - błędną wykładnię art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy, polegającej na jego literalnym odczytaniu i zaniechaniu wykładni systemowej i celowościowej, a w konsekwencji przyjęciu, że przepis ten uniemożliwia ustalenia prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy osoba wymagająca opieki ma dzieci nie legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednak z obiektywnych i niekwestionowanych względów dzieci te nie sprawują nad nią opieki;
- - naruszenie art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 §1, art. 7 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie, że sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez skarżącego w sytuacji, w której osoba wymagająca opieki posiada bliższych zstępnych nielegitymujących się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do ustalenia czy wymienione osoby mogą sprawować opiekę nad babcią - co pozwoliłoby na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu pierwszej instancji i o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie zaś do art. 17 ust. 1a ustawy osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z powyższych uregulowań wynika, że fakt sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, lecz nie wyłączne. Prawo to bowiem może przysługiwać tylko osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby wymagającej opieki. Stosownie do art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2019 r. poz. 2086), dalej "k.r.o.", obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala przy tym kolejność zobowiązanych.
W związku z tym, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.).
Podstawą odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego było stwierdzenie zaistnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1a ustawy, wykluczającej możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie spełniającej warunki wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Organy obu instancji dokonały bowiem wykładni literalnej wskazanych przepisów. Kwestią sporną jest zaś ocena, czy w okolicznościach kontrolowanej sprawy słuszne jest wydanie rozstrzygnięcia będącego wynikiem wyłącznie wykładni literalnej art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r.
Zastosowana przez organy administracji wykładnia językowa ustawy jest zgodna z literalnym brzmieniem wymienionych przepisów prawa, lecz jest niewystarczająca w rozpoznawanej sprawie, gdyż nie uwzględnia zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP. Natomiast, jeżeli wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu należy wybrać taką wykładnię, która w sposób najpełniejszy umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych (por. uchwała SN z 20 czerwca 2006 r., sygn. akt I KZP 14/00, Wokanda 2000 nr 9, poz. 16). W rozpoznawanej sprawie, mając na względzie cel regulacji zawarty we wskazanych przepisach, należy zastosować wykładnię systemową i celowościową, która pozwala urzeczywistnić kardynalne normy, zasady i wartości wyrażone w Konstytucji. Wskazane regulacje należy więc odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, w tym z wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (zob. wyrok NSA z 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2831/19, dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA), zasadami równości i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także konstytucyjnymi nakazami ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP) (zob. wyrok NSA z 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2831/19, CBOSA), z uwzględnieniem celu unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi (zob. np. wyroki z 5 listopada 2015 r., I OSK 1062/14, z 13 listopada 2015 r., I OSK 1286/14, z 12 maja 2017 r., I OSK 328/16 oraz z 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/17, CBOSA).
Uwzględniając powyższe uznać należało za zasadny zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy przez jego błędną wykładnię, wykluczającą wnuka osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, z kręgu osób upoważnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, także w przypadku gdy dziecko niepełnosprawnej nie może wprawdzie wykonywać opieki z powodu złego stanu zdrowia (stwierdzonego orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności), lecz nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Przedwczesne jest zatem stanowisko kolegium, że skarżącemu nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na to, że opiekę nad niepełnosprawną J.P. może sprawować jedna z jej córek. W toku postępowania wyjaśniającego nie poczyniono żadnych ustaleń, które mogłyby stanowić podstawę do takiego wniosku. Kwestia ta nie została bowiem wyjaśniona, gdyż Kolegium ograniczyło się do uzupełnienia materiału dowodowego tylko w zakresie legitymowania się przez dzieci niepełnosprawnej orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie zbadano, czy rzeczywiście mogą oni zapewnić prawidłową opiekę matce. Jak wynika z akt administracyjnych, córki J. P. podały, że nie są w stanie sprawować opieki nad matką z uwagi na własny stan zdrowia (G. M. wskazała m.in. na zwyrodnienie i przepuklinę kręgosłupa, połowiczne porażenie twarzy i prawej ręki, problemy ze wzrokiem, zaś D.B. na problemy kardiologiczne i orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności).
Ponadto G. M. opiekuje się niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem. Nie poczyniono żadnych ustaleń w odniesieniu do syna J. P. Jedynie na podstawie oświadczeń członków rodziny skarżącego ustalono, że nie utrzymuje on kontaktu z rodziną.
Okoliczności powyższe nie były poddane ocenie organów administracji, co narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania Sądu. W szczególności zbada, czy dzieci J. P. są obiektywnie zdolne do sprawowania prawidłowej opieki nad niepełnosprawną matką, czy też taka możliwość jest wykluczona. Oceny niemożności sprawowania opieki należy dokonać kierując się zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Dokonując tej oceny, nie można z góry założyć, że tylko osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym nie jest zdolna do sprawowania pełnej i efektywnej opieki nad osobą tego wymagającą. Ustalenia, w kontekście realnej możliwości zapewnienia opieki matce, wymaga więc m.in. stan zdrowia i rodzaj schorzeń D. B. oraz sytuacja zdrowotna i rodzinna syna
J. P. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego radcą prawnym, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).