Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 21 listopada 2019 r., I.P.R. (dalej jako: "strona","skarżąca"), powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "u.d.i.p.", zwróciła się o udostępnienie informacji dotyczącej kosztów, jakie poniósł Teatr, wypłaconego z tego tytułu w latach 2016-2018 związanych z niezgodnym z prawem zwolnieniem strony z pracy, gdy była zatrudniona na stanowisku "[...]", w tym kosztów odszkodowania wypłaconego z tego tytułu (wynagrodzenia za okres pozostawania bez pracy), kosztów zatrudnienia w tym czasie innej osoby na tym stanowisku oraz kosztów postępowań sądowych i kosztów zastępstwa procesowego.
Decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Teatru odmówił udzielenia żądanej informacji, albowiem nie stanowi ona informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Organ wskazał, że katalog informacji, które mogą być udostępniane w ramach informacji publicznej zawarty jest w art. 6 u.d.i.p. Umowy dotyczące obsługi prawnej Teatru, a także faktury, wystawione za świadczenie tego typu usług nie stanowią dokumentu urzędowego w rozumieniu ustawy, a także nie zawierają informacji, o których mowa w art. 6 ust. 1-5 u.d.i.p. Są to wręcz informacje objęte tajemnicą zawodową, a zatem niepodlegające ujawnieniu nawet w ramach postępowania sądowego.
Również pozostałe informacje nie zaliczają się do katalogu informacji publicznych i wobec tego nie podlegają ujawnieniu, w tym wynagrodzenie uzyskiwane przez innych pracowników organu. Strona powinna doskonale wiedzieć, jaką kwotę otrzymała z tytułu wypłaconego odszkodowania, a także kosztów postępowań sądowych.
Po rozpatrzeniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, Dyrektor Teatru utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podniósł, że dokumenty żądane przez wnioskodawcę objęte są tajemnicą adwokacką i mogą być przekazywane tylko uprawnionym organom administracji skarbowej. Wobec tego, taka informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu stawy. Organ wskazał, że nie zawierał żadnych oddzielnych umów, dotyczących wyłącznie zastępstwa procesowego w sprawie z powództwa wnioskodawczyni. Katalog informacji, które mogą być udostępnione w ramach dostępu do informacji publicznej zawarty jest w art. 6 u.d.i.p. w rozumieniu ustawy. Umowy dotyczące obsługi prawnej Teatru, a także faktury wystawione za świadczenie tego typu usług nie stanowią dokumentu urzędowego w rozumieniu ustawy, a także nie zawierają informacji, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5 ud.i.p. Pozostałe informacje, w tym wysokość wynagrodzenia pracowników zatrudnionych przez organ nie zaliczają się do tego katalogu i wobec tego nie podlegają ujawnieniu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na decyzję Dyrektora Teatru z dnia "[...]", skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz art. 107 § 1 i 2 oraz art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2019 r., poz. 296 z późn. zm.), zwanej dalej: "k.p.a.". Skarżąca wskazała, że niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej, gdy organ uznał, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Jej przepisy nie znajdują wówczas zastosowania, a w związku z tym, nie może być zastosowany art. 16 u.d.i.p. W przedmiotowej sprawie, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje na to, by organ ponownie rozpatrzył sprawę.
Nie sposób dopatrzyć się stanowiska organu odnośnie do zarzutu naruszenia przepisów art. 16 ust. 1 i 2 i art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., podniesionych w odwołaniu. Zaskarżona decyzja nie odpowiada też treści art. 107 § 1 i 2 k.p.a., gdyż nie zawiera prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz prawidłowo wskazanej podstawy prawnej. Skarżąca wskazała też na powołanie w podstawie prawnej postanowienia art. 105 k.p.a. i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., które to przepisy nie przystają do rozstrzygnięcia. Skarżąca podniosła też, że organ podał nieaktualne publikatory aktów prawnych.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Nie zgodził się z zarzutami naruszenia art. 138 § 1 i art. 107 k.p.a. Argument co do przywołania nieaktualnych publikatorów pozostaje zaś bez jakiegokolwiek wpływu na poprawność zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Z kolei art. 6 ust. 1 u.d.i.p. określa przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu. Obejmuje on m. in. informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. i zasadach funkcjonowania tych podmiotów.
W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (zob. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. II SA 1956/02, LEX nr 78062). Przy czym, prawo do informacji publicznej jest zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3572/02, LEX nr 144641).
W niniejszej sprawie, skarżąca wystąpiła do Dyrektora Teatru o udostępnienie informacji dotyczącej kosztów, jakie poniósł Teatr wypłaconego z tego tytułu w latach 2016-2018, związanych z niezgodnym z prawem zwolnieniem strony z pracy, gdy była zatrudniona na stanowisku asystentki dyrektora, w tym kosztów odszkodowania wypłaconego z tego tytułu (wynagrodzenia za okres pozostawania bez pracy), kosztów zatrudnienia w tym czasie innej osoby na tym stanowisku oraz kosztów postępowań sądowych i kosztów zastępstwa procesowego.
Nie budzi wątpliwości, że Dyrektor Teatru jest podmiotem publicznym zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.
Złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nakłada na podmiot zobowiązany określone obowiązki. Winien on albo udzielić takiej informacji w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p., albo odmówić jej udostępnienia trybie decyzji administracyjnej (o czym stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) lub też umorzyć postępowanie (w przypadku, o którym mowa w art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). W sytuacji zaś, gdy żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, brak jest podstaw do wydawania decyzji i należy jedynie wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2003 r., sygn. II SA/Gd 1153/03, LEX nr 299295).
W niniejszej sprawie, podmiot zobowiązany zakwalifikował żądanie skarżącej jako informację niestanowiącą informacji publicznej.
Należy zgodzić się z organem, że nie stanowi informacji publicznej informacja dotycząca kosztów, jakie poniósł Teatr z tytułu wypłaconych w latach 2016-2018, związanych z niezgodnym z prawem zwolnieniem strony z pracy, gdy była zatrudniona na stanowisku asystentki dyrektora, w tym kosztów odszkodowania wypłaconego z tego tytułu (wynagrodzenia za okres pozostawania bez pracy) oraz koszty postępowań sądowych i kosztów zastępstwa procesowego.
Skarżąca była stroną powyższych postępowań sądowych. Tym samym, powinna znać żądane koszty, które nie stanowią w jej przypadku informacji publicznej.
Bez wątpienia zaś informację publiczną stanowi informacja o kosztach zatrudnienia innej osoby na stanowisku zajmowanym przez skarżącą w okresie pozostawania jej bez pracy. Stwierdzić bowiem należy, że żądana przez skarżącą informacja o wysokości zarobków osoby zatrudnionej przez podmiot publiczny stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem – jak wskazano wyżej - informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, również informacja o wydatkowaniu przez organ środków publicznych. Z tych środków pochodzą m.in. wynagrodzenia osób zatrudnionych w organach administracji publicznej, a także w samorządowych jednostkach organizacyjnych, takich jak Teatr. Informacją publiczną jest zatem informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 796/14).
W wyroku tym, Sąd wskazał, że rozważając możliwość udostępnienia informacji o wynagrodzeniu danej osoby, organ powinien każdorazowo analizować, czy jest ona niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także, czy nie narusza godności i intymności osoby, której informacja dotyczy. Udzielenie informacji o wysokości środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie określonego pracownika, a taka informacja ma charakter informacji publicznej, nie zawsze będzie oznaczało wysokość rzeczywiście wypłaconego wynagrodzenia, na które składa się wiele elementów. O ile ujawnienie wynagrodzenie zasadniczego nie będzie ograniczone prawem do prywatności, to już różnego rodzaju dodatki mogą być taką tajemnicą objęte. Potencjalnie ochronie podlegać będą także potrącenia. Ze stanowiskiem w powyższym zakresie, Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni się zgadza. Dlatego też, skargę należało uwzględnić.
Podzielić też należy stanowisko skarżącej, że jeśli organ uznał, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, to niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej. Konsekwencją takiego stwierdzenia jest bowiem fakt, ze sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., tylko odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udzielenie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następują w drodze decyzji. Zatem, a contrario, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. nie obejmuje sytuacji, w której żądana informacja nie jest informacją publiczną.
W takim przypadku odmowa jej udzielenia winna nastąpić zwykłym pismem.
Należy też podzielić stanowisko skarżącej, że w przedmiotowej sprawie podstawy prawnej wydania zaskarżonej decyzji nie mógł stanowić art. 105 k.p.a., który dotyczy umorzenia postępowania administracyjnego w przypadku jego bezprzedmiotowości (§ 1) lub gdy wystąpi o to strona na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym (§ 2). Żadna z przesłanek z tego przepisu w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła.
Końcowo, stwierdzić należy, że zarzut skarżącej dotyczący nieaktualnych publikatorów aktów prawnych rzeczywiście - jak wskazał organ - pozostaje bez wpływu na poprawność zaskarżonej decyzji. Naruszenie takie nie stanowi bowiem istotnego naruszenia prawa.
Wobec powyższego, Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.